II.
Los derechos de los pueblos indígenas en el contexto
internacional
En
el ámbito derecho internacional de los derechos humanos, con la
conformación de la Organización de Naciones Unidas ONU y la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, genera un cambio en la
percepción de los Estados acerca de su compromiso por el respeto de los
derechos de las personas; que redundará en la utilización de este
ámbito jurídico, como una estrategia efectiva en la
reivindicación de los derechos indígenas. En efecto, si bien la
Declaración Universal de Derechos Humanos (DU) de 1948 no se
refirió a las minorías étnicas sino sólo a los
derechos individuales, se puede decir que la evolución de los derechos de
los indígenas, en tanto minoría (vinculadas con los procesos de
colonización), se desarrolla a partir de ese momento, en tanto uno de los
principios fundamentales de la DU lo constituye el de no
discriminación.
En
1947 la Comisión de Derechos Humanos estableció una
Subcomisión para la Prevención de la Discriminación y
Protección de las minorías, que comienza a preocuparse por el tema
de las minorías, que desemboca en primera instancia en la
incorporación del artículo 27 del Pacto de Derechos Civiles y
Políticos (PIDCP)de 1966, el que consagra el derecho de las
minorías étnicas, religiosas y lingüísticas, para
desarrollar su cultura, ejercer su religión u utilizar sus idioma. Aunque
se ha criticado la debilidad de esta consagración porque consagra
derechos de manera negativa “no imponiendo ninguna obligación a los
Estados en cuanto a superar las situaciones carenciales” (Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, 2000: 24), no establece derecho colectivos,
que puedan reclamar estas minorías, sino las personas que pertenecen a
ellas. Por último se ha dicho (Stavenhagen, 1997: 55) que deja a los
Estados la determinación si en ellos existen minorías o
no.
El
mismo PIDCP establece en su artículo 1 el derecho a la libre
determinación de los pueblos. Aunque los indígenas han
señalado que este sería el más fundamental de sus derechos
conculcados (ya que permite ejercer el resto de los derechos), no existe
consenso en cuanto a si ellos son titulares de la autodeterminación, ya
que no hay acuerdo sobre la definición de pueblo. En todo caso, Naciones
Unidas se ha inclinado en el sentido de que se trata de “un conjunto de
pobladores de un territorio o de un Estado, independientemente de sus elementos
políticos o culturales” (Stavenhagen, op. cit.: 57). Sólo se
ha aceptado una interpretación diferente para el caso de los pueblos
coloniales dominados por una potencia extranjera, en cuyo caso la libre
determinación se ejerce por una vez para acceder a la independencia
política. Los indígenas han reclamado que únicamente
corresponde a ellos el definirse como pueblos, cuando comparten ciertas
características étnicas y culturales.
En
1971 ONU realiza un estudio sobre la discriminación racial, pero dejando
para otro estudio la situación de las poblaciones indígenas que se
publicara sólo en 1983. En la década del ’70 se genera la
idea de generar un Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indígenas para generar
un instrumento específico, que el Consejo Económico y Social,
autorizará en 1981. No obstante, será la OIT, la que se
decidirá primero, en 1985, a revisar el Convenio 107 para actualizar el
tratamiento jurídico internacional de los indígenas. El
interés de la OIT por los derechos de los indígenas surge antes
de
la descolonización, en tanto la
OIT tenía como principal preocupación la situación de los
indígenas sometidos a esclavitud o tratamientos inhumanos de trabajo en
países colonizados.
En
1989 la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo
aprueba el “Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y
Tribales en Países Independientes”, que viene a revisar al primero,
y que entró en vigencia luego de la ratificación por México
en
1991.
En
definitiva, si bien el Convenio 169 incorpora los nuevos sujetos de derechos
colectivos: los Pueblos Indígenas y Tribales (PIT), se aclara que este
concepto no debe entenderse en el sentido que se utiliza en otros instrumentos
internacionales, en clara alusión al derecho a la libre
determinación. El Convenio 169 consagra como derechos políticos o
de participación de los PIT, el derecho a ser consultados por el Estado,
derecho a establecer sus propias prioridades de desarrollo, derecho a participar
en colaboración con el Estado en la protección del medio ambiente
–sistemas de cogestión- y la autonomía. Sin embargo, el
convenio impone varios candados. Al excluir e derecho de libre
determinación, el Convenio reconoce que existen dos tipo de naciones; las
naciones que son titulares del derecho a la libre determinación de
acuerdo al Pacto de Derechos Civiles y Políticos, y los pueblos
indígenas, que al no disponer de ese derecho, son naciones de segunda
categoría. Los mecanismos que dispone la OIT
para
garantizar la aplicación del
Convenio por los estados son bastante largos, engorrosos y poco efectivas, la
OIT sólo puede hacer recomendaciones a los gobiernos y no puede obligar
al Estado. En general, la aplicación que la OIT ha dado del Convenio es
bastante errática (Assies, 2000), debido a la concepción que este
organismo internacional tiene de los derechos indígenas, fundado en una
concepción que viene de la época colonial con un carácter
asistencial. En el ámbito de participación las facultades tienen
restricciones genéricas que pueden –en algunas circunstancias-
bloquear las demandas de los indígenas. El artículo 7 del Convenio
dispone que “los pueblos interesados deberán tener el derecho de
decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de
desarrollo......en la medida de lo posible”. El artículo 6
establece que los gobiernos deben –al aplicar el Convenio-
“consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos
apropiados...”, pero no se establece cómo es un procedimiento
apropiado, salvo que deben efectuarse de buena fe y de una “manera
apropiada a las circunstancias”, lo que nos deja sin ninguna certidumbre.
En el caso de México por ejemplo, el Congreso Nacional rechazó las
propuestas de reforma constitucional que se fundaban en los “Acuerdos de
San Andrés”, y en cambio, dispuso que cada Estado Federal
debía resolver si las incorporaba en su propia Constitución. El
movimiento indígena reclamó que en la aprobación de dichas
reformas no se consultó a los indígenas de acuerdo al
artículo 6, sin que dicha reclamación tuviera efectos
jurídicos concretos.
En
general, las resoluciones de la OIT tienen más valor político que
jurídico.
El
Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indígenas, por su parte, sólo
comenzará funcionar en 1982, con el objeto de elaborar una
Declaración Universal de Derechos de los pueblos indígenas; y en
1994 se inicia la década de los Pueblos indígenas, al final de la
cual se espera contar con un proyecto aprobado.
Del
mismo modo en la Organización de Estados Americanos OEA, se discute sobre
un Proyecto de Declaración de Derechos de los Pueblos Indígenas
(en adelante el Proyecto), que presentó la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos (CIDH) en 1997. Este Proyecto recoge la misma
restricción respecto de los Pueblos que se establece en el Convenio de la
OIT; no obstante es más explícito que este último al
disponer que “los Pueblos Indígenas tienen derecho a determinar
libremente su status político y promover su desarrollo económico,
social, espiritual y cultural, y consecuentemente tienen derecho a la
autonomía o autogobierno en lo relativo a....” (art. XV.
1).
En el contexto de la discusión de la OEA algunos Estados han aceptado el
derecho a libre determinación interna de los
PIT.
El
proyecto de la CIDH refuerza este derecho de participación, disponiendo
que los Pueblos participarán sin discriminación en todos los
niveles, “directamente o de acuerdo a sus propios procedimientos”
(art. XV.2).
Los
derechos sobre la tierra son esenciales en el programa del movimiento
indígena, por ser parte fundamental de su existencia y cultura, pero en
las nuevas normativas se distinguen dos ideas distintas y complementarias: la
Tierra y el Territorio. La primera de estas nociones se refiere a la idea
clásica de tenencia de la tierra y la garantía sobre su propiedad.
En cambio, el Territorio tiene varias acepciones: como los espacios a que los
PIT tradicionalmente accedían, pese a que no tienen derechos exclusivos
sobre ellos
(art. 14.1 del Convenio y XVIII. 2 del
Proyecto), como el derecho sobre los recursos naturales y como espacio de
jurisdicción de los indígenas.
En
un sentido similar, La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
señalado, a propósito de una denuncia interpuesta por la comunidad
indígena de Awas Tingni (Nicaragua), “que el artículo 21 de
la Convención
[Americana]
protege el derecho de propiedad en un sentido que comprende, entre otros, los
derechos de los miembros de la comunidades indígenas en el marco de la
propiedad comunal... que para las comunidades indígenas la
relación material con la tierra no es meramente una cuestión de
posesión y producción sino un elemento material y espiritual del
que deben gozar plenamente, inclusive para preservar su legado cultural y
transmitirlo a las generaciones
futuras”.
Finalmente la Corte consideró
que “la propiedad comunal la constituyen las tierras, aguas y bosques que
han pertenecido tradicionalmente a las Comunidades de la Costa
Atlántica”.
Tanto
el Convenio como el Proyecto de la CIDH contemplan derechos colectivos sobre la
Tierra y el Territorio, tal como se resume en el siguiente cuadro:
Los
artículos 8 y 9 del Convenio consagran la obligación de los
Estados de considerar debidamente las costumbres o el derecho consuetudinario de
los pueblos indígenas, al aplicar su legislación. El derecho de
los pueblos a “conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre
que éstas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos
por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos
internacionalmente reconocidos”. Bajo la misma condición anterior
(sujeción a los derechos humanos) derecho a que se respeten los
métodos a los recurren tradicionalmente para la represión de los
delitos cometidos por sus miembros.