PARTE III: Efectos económicos y sociorganizacionales de las legislaciones sobre tierra y territorio mapuche. Antecedente histórico-jurídicos

Además estas disposiciones tendrán fuertes efectos negativos para los mapuche, de pérdidas de su tierra y territorio, ante la adquisición de tierras indígenas producidas por la penetración y colonización de la Frontera y Araucanía. Ello porque el derecho positivo no discriminatorio igualó jurídicamente a la población indígena, incluso para celebrar todo tipo de contratos. Al imponer las formas de juricidad y derecho chilenos, desconocidos y ajenos cultural y socialmente a los mapuche, se estableció la desprotección de ellos frente a las diversas acciones de apropiación de tierras indígenas, por parte de colonos, agricultores, funcionarios públicos, comerciantes, etc.

Evidentemente era absurdo aplicar tal tipo de derecho a una realidad que no le correspondía, y a una población que casi no hablaba el español, era analfabeta en dicha lengua, no tenía conocimiento de lo jurídico o legislativo nacional, y, por sobre todo, poseía una cultura totalmente distinta a la nacional y occidental, que definía en forma absolutamente diferente la tierra, -y la posesión y usufructo de ella. Más aún, el derecho mapuche no concebía la propiedad privada de la tierra, y sostenía conceptos diferentes de los derechos de propiedad, de las normas que regulaban los intercambios de bienes y servicios entre personas y grupos, los deberes y derechos individuales y colectivos, y las formas de herencia, sucesión, adquisición y traspaso de bienes.

En la época, para la sociedad nacional no cabía admitir la existencia de una cultura indígena operativa, y de una juridicidad o derecho indígena propios (rasgo que se ha mantenido como uno de los componentes de nuestro etnocentrismo). Las consecuencias de dicha "igualdad jurídica" facilitaron que se adquiriera en forma ilícita y fraudulenta tal cantidad de tierras mapuche, que el Estado justificará una etapa posterior de disposiciones legales como “Protectoras de Indígenas”.

2. Disposiciones del período de incorporación de la Araucanía al territorio y soberanía nacional (1850-1883)

En este período puede distinguirse dos fases o etapas.

2.1. Fase 1: Legislación "protectora" de indígenas (1850-1863)

Desde 1850 a 1863, el Estado chileno manifiesta preocupación por el proceso recurrente en la Araucanía y Frontera, de apropiación de tierras indígenas, y por la conflictividad consecuente generada entre los actores del espacio fronterizo (debe recordarse, como otro antecedente, la participación que tuvieron jefes mapuche en el apoyo a los intentos de revolución liberal en la época).

El interés esencial del Estado era, desde los años ‘30, la incorporación real de la Araucanía a la soberanía y territorio nacional, cuestión que se comienza a promover primero mediante el incentivo a la colonización de hecho y luego mediante la decisión, en 1957, de acuerdo a la propuesta de Cornelio Saavedra, de avanzar la frontera desde el río Bío-Bío al Malleco, fundando líneas de fuertes y pueblos, para declarar todo el territorio propiedad del Estado, subdividiendo las tierras para regular la venta a colonos, particulares y miembros del ejército.

a) Ordenar los procesos de penetración y colonización en la Frontera, particularmente regular jurídica y administrativamente la compra y venta de tierras de indígenas, normando el mercado de tierras en la Araucanía.

b) Evitar el conflicto militar abierto entre el Estado, los particulares y la población indígena, proteger a la población colonizadora chilena, y proteger a la población indígena de las exacciones de recursos y de abusos legales cometidos por particulares y funcionarios públicos. (Este es uno de los aspectos que en este período explica la abundancia de disposiciones y decretos relativos a las tierras indígenas).

c) Establecer la soberanía jurídica, política, territorial y administrativa del Estado chileno en La Frontera, un espacio ajeno, de dominio mapuche, mediante medios militares, la creación de la Provincia de Arauco y la instalación de autoridades civiles, militares y políticas; el adelantamiento de las líneas de frontera mediante establecimientos militares, desde el Bío-Bío al Malleco, y de cordillera a costa; la fundación de pueblos y ciudades, etc. Así, en 1859 se inicia la llamada Campaña de Pacificación de la Araucanía.

Debe notarse que en el gobierno de Montt, en 1852, se había dictado el Código Civil, que entre otros regula las formas de propiedad en el país.

B.I.1. La ley del 2 de julio de 1852

B.I.2. Decreto del 14 de marzo de 1853 (Derogado por el Art. 80 del Decreto 4111, del 12-11-1931), señalaba que:

B.I.3. Decreto del 10 de marzo de 1854 (Nulo por Art. 80 del Decreto 4111, de 1931)

B.I.4. Decreto del 4 de diciembre de 1855 (Derogado por el Art. 111 del 12-03-1931).

B.I.5. Decreto del 15 de enero de 1856

2.2. Fase 2: La política de radicación y establecimiento de reducciones (1866-1883)

Las medidas y políticas anteriores, no consiguieron lo que el Estado explicitaba, -proteger y regular el proceso de colonización individual interno y evitar el conflicto general y de tierras con la población mapuche- ya que el apetito por las tierras indígenas provenía de una diversidad de actores e intereses, privados y públicos.

Por otra parte el Estado mismo, a través del gobierno y sus cuerpos políticos, estaba convencido de la necesidad de ocupar definitivamente la Araucanía con el menor costo militar y económico posible. Había además una resistencia surgida de sectores mapuche que se sentían engañados y desposeídos de sus tierras(3)y de su independencia política y territorial, lo que llevaba a conflictos abiertos y violentos entre particulares e indígenas, y entre Estado y población mapuche, y hacía prever que los mapuche no accederían fácilmente a la intención nacional de ocupar sus tierras y territorios.

El Estado decidió entonces pasar a la etapa de ocupación militar abierta y de dominio definitivo de toda la Araucanía,

Objetivos de las legislaciones

a) Confinar a los indígenas en territorios no enajenables, abriendo el territorio restante a la colonización individual y más aún, a la organizada por el Estado, (entre otros, mediante la licitación a través de empresas privadas de colonización).

b) Terminar el complejo, irregulable y conflictivo proceso de apropiación particular de las tierras mapuche.

c) Incorporar definitivamente el territorio y las tierras mapuche al Estado y economía nacional, ejercer soberanía y administración política en los nuevos territorios, e incorporar nuevas tierras a la producción nacional y a los mercados internos y exportadores. (Se ha planteado que éste era un objetivo esencial del Estado y sectores exportadores, dadas las crisis del modelo exportador, de los años 57 y 69, sobre todo respecto al trigo). (Cf. Pinto, Jorge, 1990).

d) Rematar y vender las tierras asumidas por el Estado a los particulares; y entregar y vender tierras a colonos nacionales y extranjeros (en general lotes de 40 y 500 hás, respectivamente), éstos llegados mediante una política de inmigración extranjera europea, licitada a privados;

Dos son los cuerpos legales fundamentales de esta etapa (además de la ley del 4 de agosto de 1874, acerca de enajenación de tierras en territorio araucano, que en lo principal consideraba como un tipo de colonos a los mapuche que no pudieran acreditar la ocupación de tierras):

B.II.1. La Ley del 4 de diciembre de 1866, (Gobierno de J.J. Pérez), aprobada por el Congreso nacional), Ley de Radicación que:

Pese a que esta radicación no se efectuó, por situaciones políticas internas y luego por la Guerra del Pacífico, estos planes del Estado y las políticas de colonización y penetración fueron resistidas por importantes sectores de la población mapuche, aún después de 1869, en que se firmó un primer acuerdo de paz, por el que los mapuche perdieron dos millones de hectáreas. El último intento de rebelión general mapuche se produjo en los años 80. Entonces el Estado envió las tropas victoriosas de la Guerra del Pacífico, a culminar lo que se llamó La Pacificación de la Araucanía. Una vez victorioso, el Estado readecuó la ley de 1866, y dictó la Ley definitiva de Radicación o Reducciones, de enero de 1883.

B.II.2. La ley del 20 enero de 1883. (Ley de radicación. En lo principal, Crea la Comisión Radicadora de Indígenas, que funcionó hasta el año 1929).

1) Radicar definitivamente a la población indígena que demostrara una ocupación efectiva del suelo, -por al menos un año- en tierras delimitadas para siempre.

2) Asignar por el Estado un terreno no superior, en general, a entre cuatro y seis hectáreas por individuo, a familias que agrupadas bajo un jefe demostrara con dos testigos chilenos la ocupación y uso efectivos del suelo reclamado. A nombre de tal jefe y de los individuos de su grupo se extendió un documento llamado Título de Merced, por el que se asignó una cantidad de tierra, en propiedad común.

Oficialmente, se instauraron 3.161 “reducciones” entre los años 1883 y 1929, con aproximadamente 526 mil hectáreas, para 82.629 mapuche. Entre Malleco y Cautín se concentró el 80% de las reducciones, con poco mas de 400.000 hás. En la Provincia de Cautín, según informe CIDA, entre los años 1884 y 1929, se entregaron 2.102 títulos a comunidades, sobre 317.112 hectáreas, abarcando a una población de 56.938 habitantes, siendo la región donde más títulos se entregó.(Bórquez, M. 1993).

Nueve millones de hectáreas del territorio mapuche se abrieron entonces a procesos de colonización nacional y extranjera, a subastas y remates, a ventas, a entrega a militares, funcionarios públicos, etc.

Expondremos brevemente cómo las medidas tomadas por el Estado nacional afectaron dramática, definitiva y drásticamente las estructuras reproductivas propias de los mapuche de la época, su territorio y recursos, y las formas de tenencia, ocupación y uso de su territorio.

Para comprender este aspecto es necesario describir someramente aspectos fundamentales de la organización socio-cultural y económica mapuche, ya que los mapuche debieron, en tan catastrófica situación, transformar en lo posible sus elementos definitorios socioculturales para lograr y mantener en el tiempo su reproducción biocultural. Ambas fuerzas, las interventoras y las internas de los mapuche, son las que determinan, hasta hoy, la situación de su población.

2.2.1. Antecedentes previos: la organización sociocultural mapuche en el territorio

Los mapuche, a partir del Tratado de Quilín, de 1641, (refrendado por la Corona española), y luego por el Parlamento de Negrete de 1803, poseían el dominio y soberanía de un territorio de aproximadamente diez millones de hectáreas, al sur del río Bío-Bío. Además, ya desde aquella primera fecha, y por casi dos siglos, la sociedad mapuche se había transformado en una sociedad ganadera, con un fuerte proceso de expansión y dominio a áreas trasandinas (en lo que hoy es Argentina), proceso llamado "Araucanización de la Pampa".

De modo que en las épocas pre y post Independencia, los mapuche eran un pueblo independiente que se hallaba en una etapa de fuerte desarrollo y gran riqueza. Demostraciones de ello fueron la difusión y uso de la platería, en diversos niveles de toda la vida social; el surgimiento de los llamados grandes logko; el clientelismo y la generación de nuevas estructuras de reclutamiento en los grandes patrilinajes; así como el importante papel de los mapuche en la comercialización de ganado en las áreas fronterizas chilenas y transandinas. Tal desarrollo requirió seguramente una organización socio-económica compleja, que podemos reconstruir parcialmente.

Como en muchas sociedades indígenas y tradicionales, la organización socio-económica y territorial mapuche se basaba en las estructuras de parentesco, de acuerdo a una definición y concepción cultural propia de las relaciones de parentesco. Éstas se constituían a partir de grupos de descendencia unilineales de tipo patrilineal, a partir de un antepasado real, existente en el tiempo, y fundador del grupo. Los individuos que se reconocían como descendientes de este antepasado común se consideraban emparentados consanguíneamente entre sí y conformaban un grupo patrilineal (Forma conocida en la literatura antropológica como "linaje").

La pertenencia a y las relaciones de parentesco dentro de los linajes o grupos patrilineales, no estaban dadas en forma caótica, bajo formas muy incipientes de organización social, a veces llamadas hordas, bandas, etc. La patrilinealidad fijaba las relaciones que se consideraban consanguíneas -de "descendencia"- existiendo también reglas de filiación complementaria de tipo matrilateral, para las relaciones de filiación (de allí que no se tuviera el mismo tipo de relación consanguínea con la madre que con el padre). Ambas normas, de descendencia y de filiación, fijaban por ende los grados y tipos de parentesco, las pertenencias a grupos y familias y los deberes, derechos y relaciones entre consanguíneos y afines, y en general, entre individuos.

Estos principios operaban junto a las normas de exogamia -que regían el matrimonio- y sobre las de incesto -que regían las relaciones sexuales- originando un sistema de matrimonio preferencial, llamado en la literatura antropológica "sistema de matrimonio preferencial de primos cruzados matrilaterales" (desde un referente masculino). En tal sistema, además, los matrimonios podían ser poligámicos poligínicos, es decir un hombre podía tener más de una esposa. Al matrimonio se aplicaba una norma de residencia patrilocal, abandonando las mujeres su grupo patrilineal al casarse. La unidad social residencial mínima era la familia extensa, luego los grupos domésticos, constituidos por familias extensas patrilinealmente vinculadas y dirigidas, luego diversos niveles de grupos patrilineales, hasta el nivel patrilineal mayor de un grupo.(O linaje).

De acuerdo a la norma de exogamia entre los grupos patrilineales, era obligatorio buscar esposos y esposas -y parejas sexuales- fuera del grupo propio, y además fuera del grupo de parientes matrilaterales (por la filiación complementaria), y como las mujeres que se casaban debían abandonar su grupo patrilineal, para vivir con los miembros del patrigrupo del esposo, por la norma de patrilinealidad los hijos e hijas pertenecían al grupo patrilineal del esposo.

Uno de los rasgos esenciales de tales sistemas, es que separaba respecto de la consanguinidad -y por tanto en deberes y derechos, incluidos los de herencia y sucesión- a los individuos nacidos de hermanos de distinto sexo, asignándoles pertenencia a distintos grupos patrilineales.

El sistema de relaciones de parentesco, y sus reglas, determinaban por tanto no sólo las formas de matrimonio y la relación sexual, sino que fijaban prácticamente los derechos y deberes de pertenencia, las relaciones entre personas y grupos, dentro y hacia fuera de cada grupo patrilineal o linaje y las formas de sucesión, herencia y usufructo de bienes, incluida la tierra, que era siempre propiedad de un patrilinaje.
Por tanto en el espacio mapuche existía en la época un conjunto de grupos patrilineales, controlando cada uno un territorio propio. Por la operación del sistema, en que obligatoriamente el matrimonio era entre miembros de distintos grupos, se creaba una serie de relaciones perdurables en el tiempo, (relaciones de parentesco, así como económicas, políticas, militares, rituales-ceremoniales, etc.). Esta red producía una coalición política, económica, social, militar y jurídica entre grupos patrilineales, las que controlaban zonas o sectores territoriales más amplios, en oposición y/o alianzas frente a otros grupos.

Entonces era cada uno de estos grupos el que controlaba un territorio, y distribuía el acceso a recursos, entre ellos la tierra, entre sus miembros, manteniendo generalmente una zona de reserva.

La actividad económica y el tipo de relación con los recursos en los espacios o territorios de cada grupo seguía en general un patrón trashumante, pues cada grupo se trasladaba por su territorio de manera de ocupar económica y demográficamente sólo un espacio de él, durante un cierto período de años; y posteriormente otro, etc. Esta forma de ocupación y uso del espacio permitía la protección y renovación de los recursos naturales, incluido el suelo, y la tierra en general.

2.2.2. La radicación: impactos y quiebre de la organización societal mapuche

Con la derrota militar y las consiguiente medidas de radicación y legislativas, el efecto primero e inmediato para los mapuche fue la pérdida definitiva de su independencia y soberanía, su incorporación forzada al país, al Estado y a la juridicidad nacional, y la pérdida de todo su territorio y tierras, a manos de un Estado que era sentido como invasor.

Respecto de las formas socioculturales organizativas, se produjo el segundo gran impacto desestructurador, inmediato y mediato, de las medidas de radicación, y en diversas dimensiones de su vida organizacional:

Un hecho fundamental fue que la ley reconocía sólo tierras efectivamente ocupadas, (al menos por un año) y fijaba cupos máximos de tierras. Por tanto no se reconoció el territorio ni tierras realmente poseídos para cada grupo patrilineal, ya que éstos ocupaban sucesiva y parcialmente sus espacios de territorios. Los grupos perdieron inmediatamente sus territorios y el 95% de sus tierras, pudiendo reclamar sólo lo que efectivamente ocupaban al momento de implantarse la ley.

Los mapuche quedaron entonces sin un territorio propiamente tal, (acorde a su realidad prereduccional), y con una cantidad de tierras estrictamente delimitada y definida para siempre, en sentido general (el área reduccional total) y particular (las tierras de cada reducción establecida).

Por ende la radicación destruyó la base económica de la sociedad, la ganadería, actividad que obviamente requería espacios mayores que los concedidos por la ley chilena. En un muy corto plazo se produjo la desaparición de casi toda la masa ganadera, imposible de sostener en los nuevos cupos de tierras. A corto plazo los mapuche se vieron obligados a entregar a mercados casi todo su stock ganadero, ya que no tenían más tierras para sostenerlo. (No se ha estudiado si este hecho explica la capacidad de muchos grupos de soportar temporalmente la nueva situación en mejores condiciones, tampoco su importancia respecto a la rápida generación de la riqueza -ganadera y no ganadera- en sectores no mapuche en la Araucanía).

Consecuentemente, la radicación incluyó violentamente a los mapuche, antes una sociedad ganadera en expansión, en una categoría de minifundistas, asimilando a la población en la categoría y actividad de campesino. (Y respecto de la cual no poseía una tradición cultural ni técnico-económica). A través de tal asimilación, se originó que como campesinos fueran evaluados por los demás actores sociales y por la sociedad mayor; generándose los esteoreotipos del "mapuche flojo, atrasado, ineficiente e improductivo", sin racionalidad técnica, etc. (Stuchlik, M.:1985).

Además de que la radicación implicó una sedentarización forzada de los individuos y de los grupos de parentesco y respecto de un cupo de tierras fijo, el Estado no contempló el tema de los mecanismos o recursos necesarios para la reproducción biológica y económica de los grupos en el tiempo. Con ello estableció un marco de hierro, en el área de las reducciones, cercenando los recursos disponibles a las futuras generaciones. Por otra parte, la tierra y los recursos asociados disminuyeron a corto plazo, producto de las usurpaciones de tierras a las reducciones. (Las tierras usurpadas se estimaron en 1970 en 150.000 hás, un 28% de las tierras que había permitido el Estado a los mapuche a través de los Títulos de "Merced").

De allí que en un cierto plazo, y dada la reducción de la cantidad de tierra disponible al límite fijado por la ley (hubo excepciones individuales) las reducciones no sólo debieron perder los terrenos de reserva, sino que se impidió la práctica cultural de rotaciones de uso de suelo y de diversificación de actividades en ellos, debiendo privilegiarse, en la gran mayoría de los casos, la producción agrícola destinada a la sobrevivencia alimentaria. Se obligó entonces a un estilo productivo que llevaría a una pobreza reduccional cada vez mayor. La misma escasez de suelos y necesidades de sobrevivencia llevaron a muchas reducciones a agotar sus suelos y los recursos naturales, especialmente los forestales. Se produjo entonces ritmos decrecientes de rendimientos y producción, y acelerados fenómenos de erosión y pérdida de fertilidad de suelos.

La pérdida de las tierras y territorios, obviamente imposibilitó sostener las pautas económico-culturales tradicionales de relación con el medio y el recurso suelo, la práctica trashumante y la asignación y provisión de nuevos terrenos, a partir de los propios de los grupos patrilineales, porque el grupo mismo ya no era poseedor de tierras. Los nuevos miembros de las familias, por ende, debían acceder a tierras directamente de sus propias familias, y no desde una unidad social mayor. Ello incidió en que aún con un Título de Merced de propiedad en común de tierras, se produjera por una parte la pérdida paulatina de la actividad económico-social colectiva de los grupos patrilineales, además fuertemente fragmentados, y por otra una tenencia y un usufructo de la tierra en base a la propiedad individual-familiar.

Por otra parte la base social de la organización de la población fue quebrada, no sólo por la pérdida de soberanía, territorios y tierras, sino también porque el establecimiento y delimitación de la reducciones no se hizo de acuerdo a los limites territoriales, sociales y demográficos naturales y propios de las unidades patrilineales. La ley operó asignando las delimitaciones y cupos de tierras, en base a diversos criterios: de facilidad topográfica de demarcaciones y límites, las relaciones particulares de jefes con chilenos, y/o con el Estado, las relaciones según intereses particulares, militares o públicos diversos. De allí que la mayoría de los Títulos de Merced se impusieron por sobre los dominios y limites territoriales mapuche y por sobre las membresías de los grupos patrilineales, vulnerando sus limites sociales tradicionales y segmentándolos parental y espacialmente.

Al establecer así las demarcaciones, y las asignaciones de los suelos reduccionales, se dividió y prácticamente destruyó muchas de las unidades patrilineales, -desde el punto de vista de las pertenencias de los individuos y familias a ellos, y del sistema constituido de deberes y derechos de individuos y grupos- y por consiguiente también todo el sistema de relación y de coaliciones económicas, políticas, culturales y territoriales de los grupos.

Indudablemente, sería extenso tratar los muchos otros impactos y consecuencias que desde las legislaciones del siglo pasado explican la evolución de la deteriorada situación mapuche hasta nuestros días, y las demandas y reivindicaciones que enfrenta el Estado nacional actual, como producto de sus políticas de relación interétnica.(5) (c. Anexos).

Los aspectos decisivos resultantes de las disposiciones expuestas tienen relación con una cuestión definitiva: es a partir de la llamada Pacificación y las consecuentes legislaciones sobre radicación, que el Estado chileno origina la existencia del llamado problema mapuche en Chile, y de los conflictos por tierras usurpadas, recuperación y ampliación de tierras. Con medidas de fuerza se implementó una política que liquidó y cercenó las posibilidades de reproducción socio-económica y cultural de una sociedad y una población originaria, estableciéndola además como minoría dominada, discriminada y marginal en la sociedad chilena.

Fue la situación administrativa, política y jurídica en los nuevos territorios incorporados a la República, la colonización interna y externa, y los intereses complejos y diversos, públicos y privados, que se hicieron presente en la región tras la radicación, los que permitieron una verdadera política de apropiación, adquisición y usurpación -mediante fraudes diversos, la violencia, el engaño y las corridas de cercos- de una porción considerable de las tierras entregadas por el Estado en los Títulos de Merced.

Dicho despojo a las ya escasas tierras y recursos de la población reducida inauguró uno de los temas más conflictivos en la relación interétnica, y que hasta la fecha no ha sido resuelto por el Estado nacional: el de las tierras usurpadas, que se ha constituído en elemento central de las reivindicaciones y demandas indígenas, y de permanentes movilizaciones de recuperación durante más de un siglo.

Hacer uso económico de los recursos naturales, y de las tierras y cierta mano de obra indígena; constituir la gran propiedad, y promover la colonización interna y externa fueron por tanto elementos fundamentales de la política de ocupación, de integración nacional y de desarrollo de la región de la Araucanía. El rol de la colonización respecto a las nuevas reducciones establecidas, y la ideología de la época, se aprecian en la siguiente cita:

"Como tercer punto, con un plan de colonización modelo para su época, se previó la instalación al centro de cada agrupación de "reservas indígenas" de una aldea de campesinos europeos en fincas de 50 hectáreas, para que irradiaran su técnica y cultura a sus vecinos mapuche. De este modo se formó la mayoría de las aldeas de Arauco, Malleco y Cautín".(6)

Obviamente, es posible pensar que esta medida es una de las que promovió la usurpación y conflicto de tierras en las reducciones. Habría que estudiar, entre otros, la historia de los cambios en las superficies de aquellas 50 hectáreas.

Este breve conjunto de antecedentes evidencia que el Estado nacional, de acuerdo a ideologías de la época respecto a la constitución de la nación y a la unidad nacional, en un período de consolidación del liberalismo filosófico y económico, y en el marco de políticas económicas capitalistas liberales de un país exportador minero-agrícola, inauguró una política étnica homogeneizadora y discriminatoria. Ella se mantuvo, casi sin excepción por más de un siglo, en las cuestiones fundamentales de los derechos socioeconómicos, culturales, territoriales y políticos de los grupos indígenas. El instrumento esencial fue el establecimiento de una juridicidad y una normativa derivada desde un Estado que se concebía unitario y culturalmente homogéneo.

3. Las políticas y legislaciones en el siglo XX

Para nuestro tema son de interés las primeras políticas de división y disolución de comunidades, las políticas que hemos denominado paternalistas y de integración al desarrollo,(de 1964 a 1973), el regreso a políticas de disolución de comunidades, en un nuevo marco legal y nacional (1973 a 1989) y la que denominamos indigenista (de 1990 en adelante).

Entre los años 1927-1970 las legislaciones divisorias son prácticamente las únicas que gobiernos y Estados implementan hacia poblaciones indígenas y respecto a las reducciones.

La intencionalidad estatal de división de tierras y reducciones se prolonga por tanto por casi 50 años, (con una breve interrupción en el período de la Unidad Popular), con los objetivos de terminar con el régimen legal de propiedad común, y entregar títulos individuales de propiedad de la tierra. Directamente o no, un objetivo de tales medidas era la apertura al mercado de las tierras reduccionales.

En el ámbito agrario lo más relevante en ambas etapas fue el importante rol de la Araucanía en la producción triguera y alimentaria nacional, cuestión que pudo haber motivado las políticas de apertura a mercados de las tierras indígenas.

3.1. División de tierras y reducciones indígenas (1927-1961)

Aunque existen aspectos diferenciales de las disposiciones (por ejemplo, los tipos de procedimientos establecidos, los quórum para solicitar división, la regulación de los derechos de los ausentes, etc.), para los efectos de este artículo, lo esencial es la intencionalidad respecto al tema de tierras indígenas, es decir los objetivos de las disposiciones.

Indicamos principalmente los objetivos relacionados con la división, debiendo notarse que algunas disposiciones entregaron títulos de tierra a mapuche en tierras fiscales.

a) Posibilitar la conversión de los mapuche de reducciones en propietarios individuales de tierra;
b) Incorporar a los mapuche como agentes económico-jurídicos plenos, mediante el título de propiedad;
c) Flexibilizar las posibilidades de adquisición de tierras indígenas y apoyar la incorporación de ellas a la producción triguera (la región era "el granero de Chile);
d) Disminuir lo que era apreciado como el problema económico que implicaba el minifundio mapuche;
Propender a la desaparición en el tiempo de la existencia de tierras indígenas, y de su concepto legal.

Las leyes y disposiciones legales divisorias fueron la 4169, de agosto de 1927, que además de ser divisoria crea los Juzgados de Indios; la Ley 4802, de 1930, que aumenta a cinco los Juzgados de Indios y determina que la división de reducciones puede hacerse por oficio del Tribunal; la 4551, de 1931; la 14511, de 1961 (7); y la 2568, de mayo de 1979 (que consideraremos posteriormente).

La ley 4169 -modificada en 1961- estableció Cortes especiales para la división de Comunidades Indígenas, en Temuco, y que las leyes de inalienabilidad de las tierras indígenas habían de renovarse cada diez años.

Casi todas las divisiones ocurrieron antes de 1948 (un 93%, aproximadamente) correspondiendo más del 70% de ellas a reducciones en Malleco, y luego en Cautín. En el proceso se crearon 12.737 hijuelas, con un promedio de 11 hás.(Bórquez, M.; Rojas, H.; Vidal, C. 1993).

Tanto para este período, como para después de 1979, no se ha estudiado sistemáticamente si y como las políticas divisorias influyeron en los cambios de propiedad y/o acumulación de tierras, ni en qué medida supusieron la pérdida de tierras indígenas. Sólo existen antecedentes parciales, y casuísticos, generalmente a propósito de acciones de reducciones o individuos mapuche ante organismos de desarrollo indígena o tribunales, de apropiaciones y adquisiciones de tierra por no indígenas, así como de fenómenos de concentración de propiedad de tierras entre indígenas.

Las interpretaciones respecto a las leyes divisorias requieren considerar la última de ellas, promovida durante el régimen militar. Sin embargo, ya a partir de las primeras medidas al respecto, la población en reducciones debió realizar una serie de transformaciones en pautas tradicionales relacionadas con normas de sucesión y herencia, y en los deberes y obligaciones entre individuos y familias de orientación y procreación, para desenvolverse en la nueva realidad jurídica, creada tanto por la posesión de títulos individuales, como por el sometimiento a algunas normas de divisibilidad y herencia, propias de las leyes de división y/o del Código Civil chileno.

Expondremos los aspectos principales de dichas transformaciones. Debe también notarse que algunas situaciones se originan no por la legislaciones de división en sí, sino por las transformaciones primeras que realizó la población en el nuevo marco reduccional, y que operaron con mayor claridad tras las legislaciones divisorias:

Una de las principales transformaciones, previa a las divisiones, es la relacionada con la nueva norma de exogamia entre reducciones. La operación de dicha norma implicó romper los principios relativamente fijos de matrimonio entre unidades patrilineales diversas, y los de herencia y sucesión, originando reclamos de derechos de sucesión o herencia matrilaterales a la tierra.

Esta modificación, en el área reduccional, estableció una proporción mayor de reclamos por vía matrilateral y patrilineal de derechos a tierras por parte de ambos sexos, y notablemente por mujeres, (derechos antes no establecidos) así como una frecuencia más alta de derechos a tierras, para los hombres, en las tierras de la(s) esposa(s), y/o de la madre.

Estos cambios en el acceso a tierra mapuche se complejizaron en un escenario de diversidad de normas: por una parte las de legislaciones externas a la sociedad mapuche, -por ejemplo las divisorias- por otra las basadas en patrones tradicionales internos, prereduccionales, y por otra ambas, superpuestas o en conflicto con las originadas en la nueva realidad reduccional. Ello determinó la existencia de un doble carácter, patrilineal y matrilateral, de una unidad reduccional frente a otra u otras del mismo tipo, potenciando dobles vías de reclamos de derechos (a suelos, por ejemplo), y por parte de ambos sexos.

Ello llevó a un mayor reclamo de derechos de mujeres a herencia de suelos, tanto en relación a la reducción de la familia de orientación, como en la de procreación. Dadas las reducidas cantidades de suelo, se estableció un principio de competencia por el recurso entre hermanos de la misma madre y padre, -y aún más, en un primer período, entre los hijos e hijas de matrimonios poligínicos- tanto respecto de patri como de matri parientes de cada categoría, generando una potencialidad de conflictos de intereses entre patri y matri grupos, entre miembros de una misma reducción, así como entre grupos de distintas reducciones.

En este sentido, las reglas tradicionales de derechos y sucesión determinados por principios de descendencia se alteraron, y o fueron impugnados, por aquellos derivados desde las relaciones de afinidad, y de filiación complementaria, como también desde los intereses de los siblings (hermanos/as de la misma madre y padre) y de hermanos/as no siblings, en una misma y entre más de una reducción. (Estos nuevos hechos fueron más complejos y heterogéneos, por la sujeción a la legalidad chilena respecto a derechos de sucesión, herencia y filiación en algunos casos).

Se produjo además una constricción en las posibilidades de asegurar tierra a los miembros de la familia procreada, desde un predio con tenencia y posesión individual, ante la norma de indivisibilidad establecida por la legislaciones indígenas. Ello promovió un potencial de conflicto intra e inter familiar, y entre reducciones vinculadas por matrimonios, ya que los individuos involucrados -el tenedor titular, sus hermanos, su esposa(o), y los herederos representaban intereses de distintos grupos y troncos familiares y reduccionales.
Tal competitividad por la tierra, un recurso indivisible aún en causa de muerte, llevó a que ocurrieran cesiones de derechos hereditarios, a partir del tenedor de ellos, y a la aparición de distintas mecanismos de donaciones en vida, de los tenedores de títulos, con las respectivas presiones y competencias entre los posibles herederos.

Con tales procesos, el recurso tierra se transformó casi definitivamente en un recurso poseído y operado en términos de propiedad individual, a lo más familiar nuclear, y ya no como un recurso colectivo de grupos (domésticos, reduccionales o de subgrupos patrilineales).

La potencial conflictividad de intereses entre matri y patriparientes, respecto a las familias de orientación, y respecto a los intereses de hermanos, llevó de hecho a mecanismos de mantención de la integralidad de la posesión de tierras en las familias de orientación, mediante pautas de migración, (sobre todo femenina) cesión consensual de derechos, acuerdos compensatorios, formas de medierías entre parientes por diversas líneas, etc.

En síntesis, las divisiones actualizaron diversos planos potenciales de conflictos en la nueva situación postreduccional, y determinaron una diversidad de conductas -desde el punto de vista individual, de género y generacional- ante la existencia de normas de diferentes orígenes: las del período prereduccional (respecto a los derechos de los grupos patrilineales, de las unidades domésticas, y de las familias extensas); las de legislaciones indígenas de división; las del Código Civil chileno, (particularmente de herencia, sucesión y filiación), y las que individuos, grupos familiares, generacionales y reduccionales generaron para salvaguardar los intereses que en un momento dado, o a cierto plazo, estimaban legítimos o necesarios.

Los resultados de tales situaciones, no estudiadas específicamente en tanto mecanismos de regulación interno de acceso a la tierra, parecen ser el establecimiento de patrones más o menos regulados de migración (femenina, en primer lugar), la fisión temprana de las familias de orientación y la constitución tardía de las de procreación, la cesión de derechos (a uno o dos de los hijos, normalmente), las operaciones de "compra-venta" de hecho entre miembros de la unidad familiar, (y las compensaciones a individuos o familiares "perjudicados"), las donaciones en vida y las entregas en mediería a familiares por consanguinidad o afinidad.

Algunas de estas modalidades, dada la escasez del recurso tierra, establecieron discriminaciones entre sujetos con iguales derechos, -de acuerdo a las leyes nacionales- y contribuyeron a la dispersión y atomización de las unidades familiares, y a veces a un latente estado de rivalidad entre miembros de ellas.

Por ello cabe señalar que la intencionalidad de las legislaciones, tendiente a mantener la unidad predial y la indivisibilidad del recurso en la unidad familiar, ha sido también la aspiración de muchas familias mapuche, pero las necesidades de hecho, ante la escasez de tierras, han impedido su logro pleno, imponiéndose en cambio los altos costos sociales, económicos y personales resultantes de la desmembración de las unidades familiares, y el debilitamiento, si no quiebre, de estructuras socioeconómicas propiamente reduccionales, necesarias para la sobrevivencia de los grupos.

4. Legislaciones y políticas de integración al desarrollo

Aproximadamente a mediados de los ’60, el Estado empieza a gestar una nueva consideración de políticas, desde el paradigma "tradición-modernidad". El eje del cambio es la consideración de que los mapuche deben recibir atención desde el Estado y organismos públicos, para salir de su condición de miseria, integrarse a la sociedad nacional, y contribuir al desarrollo de la región y país. Aparece entonces una perspectiva proteccionista e integracionista del desarrollo indígena, en que la población mapuche se concibe explícita o implícitamente como parte de las poblaciones rurales y campesinas pobres, que requieren entrar a etapas de modernización social y económica, mejorando, por ejemplo, su participación e integración en los mercados de producción y consumo y elevando niveles educacionales y técnicos.

También en la década del ‘60 comenzó a constituirse un movimiento y actor organizacional político y social mapuche que enfatiza su condición de diferencia étnica y sus demandas históricas frente al Estado chileno. Se cuestiona las políticas indígenas establecidas desde la Pacificación y se radicalizan reivindicaciones respecto a tierras usurpadas y exiguas (por ejemplo, la Federación Nacional de Campesinos e Indígenas de Chile, conformada en mayo de 1961, apoyó, hasta 1966, las "tomas de fundo" realizadas por indígenas). (Bórquez, M. 1993).

A fines de esa década y en los inicios de los 70 -gobiernos de Frei y Allende- la acción del Estado hacia la realidad mapuche tuvo un componente indirecto y uno directo. Indirecto ya que se esperaba impactar favorablemente en la situación de pobreza de los mapuche y en su participación en el desarrollo nacional, vía Reforma Agraria, incorporación a mercados nacionales de sectores campesinos y populares, establecimiento de cooperativas agrícolas, expansión de servicios de asistencia técnica y créditos, sistemas de bandas de precios y de poderes compradores agrícolas, fortalecimiento organizacional, y programas de educación y salud; en suma, mediante políticas ligadas al desarrollo y modernización agraria y campesina.

El componente directo, dirigido específicamente al sector indígena, fue la dictación de una nueva ley indígena, la Ley 17.729, en el período de Allende.(La que por primera vez legisla sobre el tema de las tierras usurpadas posibilitando su restitución, y establece requisitos que dificultan la división de las comunidades).

4.1. El gobierno de Eduardo Frei

Frei encabezó un gobierno que se propuso reformas estructurales económicas, sociales y políticas, en un proceso de modernización y desarrollo acorde a los tipos de análisis que culminaron en la propuesta norteamericana de la Alianza para el Progreso.

Respecto al territorio y tierras indígenas, hay elementos compartidos en los gobiernos de Frei y Allende, ellos son:

En el período de E. Frei no existe una política indígena propiamente tal, expresada en legislaciones. Sí hubo políticas y acciones que tenían potencial impacto en el tema de las tierras indígenas. Las más importantes fueron:

La ley de sindicalización campesina, de relevancia pues fue uno de los factores que promovió la participación de mapuche, como trabajadores agrícolas permanentes o temporales, en recuperaciones de tierras, y en movimientos de apoyo a recuperaciones promovidas por sectores reduccionales.

La asignación de recursos a programas de capacitación, apoyo crediticio, vivienda, y préstamos agrarios, importantes en tanto originan nuevas formas organizacionales en áreas reduccionales, que alcanzarán su clímax en el gobierno siguiente, y que ya en el año 1970 apoyan las movilizaciones por recuperación de tierras usurpadas, y por demandas de tierras.

La promoción organizacional, y el carácter del gobierno, posibilitaron el surgimiento, de modalidades de organización y participación casi desconocidos hasta entonces; como los sindicatos campesinos, comités de pequeños agricultores, y de crédito, cooperativas, clubes deportivos, centros de madres, centros de promoción popular, etc., así como organizaciones estudiantiles secundarias (FESI) y universitarias, a niveles primero locales, luego regionales y nacionales (GUI-FUI-luego FEI, etc.). Todos ellos en un contexto propicio al replanteamiento de las reivindicaciones y demandas históricas.

Pese a que gran parte de los mapuche no conocía la Ley de Reforma Agraria y sus formas de operación -y/o desconfiaba de ella- la estimaron poco eficaz respecto a la resolución de sus problemas tradicionales de tierra y recursos. Ellos esperaban, en lo fundamental, respuesta a la demanda histórica de recuperar las tierras usurpadas y ampliar las existentes, lo que estimaban posible a través de expropiaciones de fundos con los que había conflictos de tierras y mediante la regularización y reconocimiento definitivos de sus títulos a las tierras, tanto de Merced como los de Comisario. (Bórquez, M.; Rojas, H.; Vidal, C.: ob.cit.;1993).

Por su parte el gobierno, concibiendo a los indígenas como miembros de sectores campesinos pobres, no diseñó un tratamiento especial para las tierras y territorios indígenas, a la vez que dirigió la Reforma Agraria fundamentalmente a los sectores agrarios no indígenas. Tampoco hubo lo que pudiera llamarse una política indígena propiamente tal, esperando que el conjunto de políticas hacia el campesinado tuvieran efectos en la modificación de la situación deteriorada de las reducciones.

Luego de un par de años de gobierno, los mapuche iniciaron movilizaciones por el tema de tierras y de políticas técnicas y crediticias, entre otros, demandando también la creación de una instancia de Desarrollo Mapuche, y promoviendo la elección de miembros mapuche en poderes locales municipales.

Al Estado, se hizo patente la herencia del complejo problema de las tierras mapuche y de las tierras usurpadas, (expresadas por ejemplo en el aumento de conflictos en zonas rurales y de litigios en Tribunales) temas que se transformaban en los elementos más aglutinadores y étnicamente representativos de las motivaciones de las organizaciones surgidas en la última década. Por ejemplo, en 1969 ve nacer a la Federación de Trabajadores Agrícolas y Mapuche L.E. Recabarren, que desde Arauco a Cautín hace una defensa de las movilizaciones por recuperación de tierras, iniciando un tipo de proceso que alcanzará su cúspide en el gobierno siguiente, y que plantea como elemento identificador del mapuche el haber sido objeto de despojos y usurpaciones inmemoriales, desde el Estado y particulares.

Ya a fines del Gobierno y ante movilizaciones que se hacían más fuertes, demandando que el problema de tierras se incluyera en la R. Agraria, se estimó que además de no haber tierras para resolver el problema indígena, tampoco existían las condiciones políticas necesarias. El tema se trasladó entonces al siguiente gobierno.

4.2. El gobierno de Allende y la Unidad Popular

1. La modernización y desarrollo nacional, que fueron concebidos en un proyecto económico-político de cambios y reformas estructurales económicas, sociales y políticas que tendían hacia el socialismo.
2. Una legislación Indígena, (Ley 17.729) que tenía como gran objetivo integrar a la población indígena en la nación y el desarrollo nacional, reparando las situaciones y déficit que desde el siglo pasado más habían afectado sus posibilidades de participación en el desarrollo nacional y modernización.
3. El establecimiento de políticas y normas de discriminación positiva hacia el mundo indígena.

La Ley 17.729, (26 de septiembre de 1972)

Entre las características notables de esta ley está el haber sido generada a través de masivas participaciones de organizaciones y comités indígenas, expresadas en consejos comunales y regionales, antes de su propuesta al Parlamento, donde fue reformulada.

En ella debe destacarse:

1.a. El art. 17, que señala -por primera vez en Chile- la restitución de tierras indígenas usurpadas, reconociendo como tierras indígenas originales, entre otras, las entregadas por los Títulos de Merced. (la ley indicaba, para todos los tipos de restituciones, que los herederos ausentes cedían sus derechos a quienes vivían y trabajaban las tierras).

1.b. El mecanismo de expropiación a particulares, como mecanismo de recuperación de tierras indígenas.

1.c. La compra de tierras para Indígenas a través de un Fondo estatal.

1.d. El traspaso a indígenas de tierras fiscales.

1.e. La norma de inalienabilidad de tierras y bosques indígenas, salvo situaciones excepcionales.

1.f. La norma de inembargabilidad de hecho de las semillas, bosques, mejoras, animales, tierras y maquinarias de los indígenas.

1.g. La liberación de impuestos a las tierras indígenas.

1.h. La condonación de deudas de indígenas a sistemas públicos.

1.i. La anulación de los Decretos de 1931 y 1961, en los aspectos de expropiación de tierras indígenas.

1.j. La disposición a obstaculizar la división de las reducciones, requiriendo para ello el acuerdo de la mayoría absoluta de sus miembros. Con ello se buscaba reforzar la propiedad comunal de tierras. A la vez, el gobierno esperaba reforzar o mantener lo que suponía era la vida y organización comunitaria colectiva -a veces considerada semi-socialista- que se suponía propia de la población mapuche.

1.k. La creación, por primera vez en el país, de un organismo estatal de dependencia ministerial, con presupuesto propio y funciones generales para el desarrollo indígena nacional, el Instituto de Desarrollo Indígena, con los objetivos de promover el desarrollo social, económico, educacional y cultural indígena y su integración armónica a la sociedad nacional, respetando sus características y costumbres propias.

1.l. El establecimiento de la calidad de indígenas, en base a ser poseedor o ocupante de tierras provenientes de legislaciones o disposiciones relacionadas con indígenas o sus tierras, o hablar una lengua indígena o mantener sus prácticas culturales distintivas. Además, por la ley, a los indígenas se les presumía la calidad de dueños de sus tierras.

2. La Ley de Reforma Agraria, que contempló la entrega o ampliación de tierras para mapuche; la constitución de Asentamientos y Cooperativas, y la constitución de CERAs (Centros de Reforma Agraria).

3. Otras políticas y disposiciones que tuvieron impacto en la temática indígena fueron la política para el minifundio, la creación y rediseño de mecanismos y organismos (por Ej. CORA, INDAP, SEAM-CORFO) para entregar apoyo técnico, en créditos, en infraestructura y maquinarias, y en aspectos organizacionales, a los pequeños campesinos, incluidos los mapuche. También se promovió organizaciones como los Comités Campesinos y de Agricultores, los de Transferencia Técnica, los Consejos Comunales y Provinciales Campesinos; Sindicatos, Federaciones y Confederaciones; etc.).

En el clima político general del período, la población mapuche había percibido la posible vigencia de un gobierno popular, y de acuerdo a la evolución de sus movimientos reivindicatorios y demandatorios, (particularmente respecto al tema de las tierras), se movilizó políticamente, culminando en un Congreso Nacional Mapuche en 1970. Se creó un organismo político, con objetivos también económicos, y un Programa de Desarrollo integral, naciendo la Confederación Nacional Mapuche.

Se inició entonces una masiva movilización de recuperación de tierras -que se estimaban usurpadas o en conflicto-, y de toma de fundos que se estimaban expropiables, movimiento que tuvo enorme repercusión nacional y que perduró con distintas intensidades hasta mediados de 1973.(9)(10).

Sin embargo, las políticas e instrumentos del gobierno pudieron satisfacer definitivamente sólo una parte de las demandas indígenas, y de las propuestas contenidas en la legislación indígena. Fue así principalmente por las acciones de oposición jurídica, parlamentaria y en Tribunales, que emanaron de sectores nacionales y regionales, y de Partidos políticos de oposición, así como por la complejidad de la diversidad de situaciones sociopolíticas y técnico-económicas planteadas en el período (por ejemplo, las movilizaciones y recuperaciones vinculadas a exigencias de disminuir el cupo mínimo de hás de riego básico expropiables). Asimismo, el término del Gobierno con el Golpe militar implicó que la ley indígena alcanzara a operar prácticamente sólo un año.

Aún así fueron fundamentales las medidas que se alcanzó a implementar respecto a tierras usurpadas y ampliación de tierras. Se calcula que se devolvió, por expropiación directa o vía Reforma Agraria, alrededor de 50.000 hás. muchas reclamadas como usurpadas. También se constituyó cooperativas y CERAs, que promovieron la organización social y productiva mapuche para trabajar las tierras recuperadas o ampliadas; los aprendizajes respecto a técnicas de explotación, manejo y administración predial colectiva o comunitaria; las experiencias de comercialización autónoma, y la operación y administración de maquinaria avanzada.

Sin embargo, y como en el gobierno anterior, la R. Agraria no tuvo como uno de sus objetivos prioritarios a la población mapuche. En los casos en que ella la benefició, el gobierno estableció modalidades de gestión cooperativa, y esencialmente CERAs, similares en su concepción a los establecidos para campesinos no mapuche.

Al respecto, e independientemente de los efectos de las campañas opositoras, la población mantuvo o un desconocimiento o una actitud de desconfianza ante el proceso de Reforma Agraria. Para muchos la implementación de ella suponía algunas contradicciones con pautas reduccionales de tenencia y uso familiares, -no colectivos ni comunitarios- de las tierras, y con las formas familiares mapuche de operar y organizar la actividad productiva predial.

Por lo tanto, en ciertos aspectos la Reforma Agraria implicaba un conflicto cultural con los patrones reduccionales, que muchas familias habían implementado para resolver su sobrevivencia y el manejo de sus recursos, particularmente la tierra. En ese sentido la posición del gobierno y aliados era errada, al presumir el carácter comunitario de las tierras mapuche y de su explotación, así como el cariz socialista de la organización económica reduccional. Asimismo, pareció errada la percepción ideológica de que había una simpatía o predisposición de los mapuche hacia procesos de colectivización, tanto de tierras como de la organización productiva agrícola.

Como síntesis, en la época el Estado chileno reconoció y trató de resolver por diversos medios (Ley Indígena, Ley de Reforma Agraria, donaciones fiscales, etc.) el tema de las tierra usurpadas y de la escasez de tierras, buscó solucionar el déficit de tierras mediante mecanismos de ampliación, trató de promover el desarrollo socioeconómico en el minifundio mediante políticas organizacionales, crediticias y de asistencia técnica, y educacionales, (con un extenso programa de becas de estudio para diversos niveles de enseñanza), y formuló un intento legislativo de sostenimiento de la tenencia en común de tierras y de indivisibilidad de las comunidades indígenas.

No obstante tampoco dicho gobierno no percibió integralmente el tema mapuche, y el de tierras y territorios, desde una perspectiva más intercultural y étnica, menos etnocéntrica. Además de reconocer la existencia de una población con particularidades y lenguas propias, no hubo reconocimientos de territorios indígenas, ni políticas especiales a áreas de territorios indígenas, tampoco propuestas de participación y autodeterminación, ni un reconocimiento integral de la existencia y necesidad de protección de las culturas e identidades indígenas, menos aún reconocimiento de la plurietnicidad del Estado.(12). En este sentido el modelo de relación con las etnias que implementó el Estado las continuó situando como poblaciones campesinas indígenas pobres.

4.3. El gobierno militar

Este gobierno compartió la ideología cultural integracionista al desarrollo y a la nación, pero con una concepción nacionalista, y de asimilacionismo étnico-cultural. Ello dentro de una transformación económica y política neoliberal impuesta al país, que buscó la liberalización de mercados y la internacionalización socioeconómica, en un nuevo Estado, desregularizado y subsidiario. En dicho marco se dicta una nueva legislación indígena, que además tiene cierta relación con un proceso de reformas a la regionalización, centralización y administración del país.

Las medidas que en el período militar afectaron a la población indígena, sus tierras y recursos, emanaron de diversas políticas y disposiciones, siendo las principales:

1. La reforma del Código de Aguas, de 1981, que afectó a las poblaciones mapuche costeras, recolectoras-agricultoras y/o de pesca artesanal, al favorecer el control de recursos y espacios a sectores privados.

2. Las políticas de fomento y subsidio a las plantaciones forestales y reforestaciones, que originó intereses de empresas y particulares por obtener mayor disponibilidad de tierras (entre otras las indígenas, lo que se logró frecuentemente mediante mecanismos fraudulentos, como arriendos a 90 o más años, falsas permutas, etc.).

3. La política económica global y su capítulo alimentario, por el que en un período el gobierno desincentivó la producción triguera, disminuyendo o eliminando los mecanismos de apoyo técnico y crediticio a los pequeños productores trigueros. (En la región el 90% de las unidades familiares campesinas mapuche tenían como base de cultivos el trigo).

4. Las disposiciones y decisiones relacionadas con las Reformas Agrarias anteriores -en especial la de Allende- y con las tierras recuperadas,o restituidas a mapuche. El gobierno militar devolvió a sus anteriores propietarios prácticamente todas las tierras que mediante restituciones -principalmente en base a la ley 17.729- o por expropiaciones de fundos por la Ley de Reforma Agraria, se había entregado a mapuche.

5. Las disposiciones y decisiones por las que se devolvió a los antiguos propietarios las tierras que se había considerado usurpadas, y que los mapuche habían recuperado mediante ocupaciones y tomas en el Gobierno de la Unidad Popular.

6. La disolución de las Cooperativas y los Centros de Reforma Agraria, CERA, a través de las medidas legales y de las disposiciones económicas del régimen.

7. La principal medida fue la legislación indígena del período, expresada en el Decreto Ley 2568, del 25 de Marzo de 1979, de División y Liquidación de Comunidades Indígenas, en el Decreto Ley 2695, de 1979 y en el Decreto Ley 2750, del 16 de Julio de 1979.

El Decreto Ley 2.568, del 25 de marzo de 1979, de División y Liquidación de Comunidades Indígenas (13)

Articulado de la legislación

Para nuestro interés los aspectos principales de los Decretos Leyes mencionadas son:

En la Ley, el procedimiento de división y titulación es voluntario y gratuito. Las divisiones hechas de acuerdo a la ley no podrán anularse ni rescindirse. (Art.24) Su artículo primero considera como indígenas sólo la tierra que concedidas por Títulos de Merced, de acuerdo a los tres cuerpos legales respectivos del siglo pasado, o por diversos Títulos de dominio a indígenas, que estén en indivisión. (La recurrencia a estos últimos Títulos se modificó por el DL 2750). Asimismo, sólo considera como reservas a las tierras que en base a las titulaciones anteriores, no estén indivisas. El Estado asume la carga de indemnizar a quienes teniendo derechos en las reducciones ya no son residentes ocupantes de tierras en ellas. Para los efectos de la ley, son indígenas los poseedores de derechos emanados de títulos diversos (dados a población indígena en distintos períodos de la República), o los herederos de quienes los hayan poseído. (Artículo 3) y son ocupantes "las personas que poseyendo o no derechos de los indicados en el artículo primero de este artículo (referidos a los títulos de tierras para indígenas; intercalación nuestra) explotan en forma independiente, en beneficio y por cuenta propia un goce en una reserva. (Goce "son las diferentes porciones de terreno de una reserva, ocupadas por una persona que las explota independientemente, en provecho y por cuenta propia". Art.2). Artículo 3. También define como ocupantes a arrendatarios de reservas de comuneros asignatarios del área agrícola reformada, así como a quienes poseen y explotan en beneficio propio terrenos en reservas que por distintos factores no hayan delimitado goces. El D.L. 2.750 agregó que para efectos de división de reservas se presume que todos los ocupantes de ella son comuneros y tienen la calidad de indígenas.

Para solicitar la división basta la solicitud de un ocupante de tierras en una reducción. Se reconoce los mismos deberes y derechos en favor de indígenas a padres, madres, marido, mujer e hijos, que emanan de acuerdo al matrimonio civil y filiación legítima, según las leyes comunes. De acuerdo a ellas la mitad de los bienes se entienden pertenecen al marido y la otra a la mujer. (Aquí el legislador reconoce las formas de matrimonio poligínico, al indicar que esta mitad corresponderá en partes iguales si hubiera varias mujeres como esposas, a menos que conste que las tierras han sido aportadas por sólo una).

Se establece prohibición de enajenar las tierras tituladas por un período de 20 años, salvo autorización de Director Regional de INDAP, en casos en que quien adquiera sea beneficiario de divisiones de acuerdo a la misma ley, cuando se subrogue otro inmueble al que se quiere enajenar, para permutas o compraventas en que se exprese el ánimo de subrogar, y para fines sociales y educacionales.(Art.26). El mismo artículo norma que se podrán gravar o hipotecar las hijuelas a favor de cualquier organismo de Estado, de instituciones financieras, crediticias o bancarias.

Se prohíbe a los ocupantes enajenar, gravar, arrendar o dar en aparcería los goces en la reserva, ni los derechos respectivos, salvo en favor de otros miembros de ella, que vivan o trabajan allí; La enajenación total o parcial es permitida para fines socio-educacionales, para transigir en juicios pendientes de restitución o reivindicación, y para normalizar poblaciones declaradas en situación irregular.

Para la ejecución de las operaciones permitidas en las letras anteriores bastaba el estar autorizadas por INDAP, con resolución del Director Regional. Sólo para los casos de sociedad conyugal, se aplicaba lo provisto en el Código Civil. (Art.7). Se establece una congelación de situaciones de hecho en las reservas, estableciendo que ante alteraciones a la realidad de ocupación, explotación, o goce comunal existentes al primero de enero de 1977, al juez de Letras competente corresponderá la acción de volverla al estado previo, además de la facultad de establecer sanciones y/ condenar a los responsables de las alteraciones.(Art. 8). Prohíbe que como resultados de la división se adjudiquen hijuelas a comuneros asignatarios de tierra en el área reformada, a menos que no haya ocupantes en la reserva dividida.

Una vez inscritas las hijuelas resultantes de división, se extinguen todos los derechos provenientes de los títulos primitivos que sirvieron de base a la división. Se suprime el Instituto de Desarrollo Indígena, fusionando parte de sus plantas y funciones a INDAP (Instituto de Desarrollo Agropecuario), en el que se crea la Dirección de Asuntos Indígenas. Los cuerpos legales señalan que las funciones en salud y educación, del IDI, se traspasan sectorialmente a los respectivos Ministerios. Los títulos definitivos de las hijuelas, al momento de su entrega, se considerarán saneados para todo efecto legal.

Las hijuelas inscritas de acuerdo a la ley serán indivisibles, aún en sucesión por causa de muerte.

Respecto a la liquidación de las comunidades, se establece que el acervo partible es el avalúo fiscal predial, más el IPC acumulado entre la fecha de aprobación de la Resolución de división, dictada por el Juez, y la fecha de la resolución que liquide la comunidad. Para la determinación de derechos, se consideran como una persona a los herederos de jefe de familia o de un fallecido, dividiendo entre ellos y sus sucesores o cesionarios las cuotas, sin derechos a acrecer. La ley establece un plazo de seis meses para que desde el aviso en el Diario oficial de la apertura del procedimiento de liquidación, los interesados entreguen los antecedentes de sus derechos en la comunidad y soliciten que se les enteren.

El art. 53 establece que "las cuestiones a que diere lugar la administración, explotación, uso y goce de las tierras indígenas, y los actos y contratos que se refieran o incidan en ellas, en que sean parte o tengan interés indígenas, serán resueltas, en única instancia, por el Juez de Letras de Mayor cuantía del departamento donde se encontrare el inmueble...". Se establece la exención de contribución fiscal a los predios de comunidades indígenas.

Finalmente, un decreto del ejecutivo, el Nº 3.256, propuso medidas impositivas a las tierras no divididas.

Los cuerpos legales del periodo establecieron los procedimientos y normas respecto a división y liquidación de comunidades indígenas, continuando la intencionalidad tradicional del Estado, interrumpida durante el gobierno de la Unidad Popular.

En un inicio, la legislación estableció que una vez divididas, las tierras de las reducciones ya no se considerarían indígenas, ni como tales sus ocupantes. Este articulado desató tal multitud de protestas -nacionales e internacionales- ya que implicaba un intento de etnocidio por decreto, al negar la existencia de indígenas en las reducciones divididas, que el gobierno militar debió establecer a los pocos meses una modificatoria legal que suprimió dicho articulado.(En julio de 1979).

Entre 1979 y 1989 se había dividido casi el 100% de las reducciones indivisas, con poco más de 300.000 hás, constituyéndose alrededor de 50 mil hijuelas, con un promedio de 5,3 hás por cada una, y una media de 1,3 títulos por adjudicatario.

Hay una serie de aspectos que se debe comentar en la ley, y en su implementación, muchos de los cuales se plantearon ya en el período en estudio. Los principales son:

Que la ley no consideró la definición de la calidad de indígenas de acuerdo a ningún concepto relevante étnico o cultural.

Lo estipulado respecto a la definición de "Ocupante", ya que ley implicaba que podrían ser reconocidos como tales individuos huincas o usurpadores de tierras mapuche. El que resultaba legalmente posible que un usurpador de tierras en una reducción resultara ser quien pedía la división, de acuerdo a la ley que exigía la voluntad de sólo un ocupante en la reducción para iniciar el proceso de liquidación y división. El que la ley determinara que concluido el proceso divisorio ellos (los ocupantes) quedaban como legítimos poseedores de títulos de propiedad en las reducciones. Con ello se cancelaba definitivamente el tema de usurpaciones o apropiaciones de tierras dentro de las reducciones. Que los resultados de la liquidación y división fueran irreversibles, ya que de producirse y comprobarse situaciones como las antes señaladas, -que evidentemente eran ilegales y consagraban el atropello a las tierras reduccionales- no cabía acción, una vez realizado el proceso divisorio. De dicha forma las reducciones tendrían que aceptar que en el interior de tierras mapuche quedaran reconocidas y en manos ajenas las tierras usurpadas o apropiadas por diversos medios.

La ley no contemplaba el tema de recuperar las tierras usurpadas, al contrario, el espíritu de la ley era reconocer como legal la situación de ocupación de hecho existente al año 1977, cerrando la posibilidad de reclamar tales tierras. Por consiguiente, se legalizaba para siempre la usurpación de alrededor de 150.000 hás. de tierras, concedidas por los Títulos de Merced. La ley promovía los procesos de individuación y propiedad individual de tierras, posibilitando la pérdida de ellas en un futuro mercado de tierras. La ley no contemplaba la existencia de pueblos indígenas, en términos de cultura, lenguas o costumbres propias, y respecto de las cuales el Estado tuviera una responsabilidad.

La ley operó mediante una división forzada. Este argumento se sostuvo particularmente en quienes, desde la oposición al gobierno militar, incluidas las organizaciones mapuche que se constituyeron en el período, afirmaban que los mapuche de las reducciones no querían dividir la tierra, y que los funcionarios de INDAP procedían con amenazas, en forma forzada y a veces con auxilio de la fuerza pública. Efectivamente, ello ocurrió respecto de algunas comunidades o sectores que resistían la división. Sin embargo, ya a los ‘80, las transformaciones ocurridas en las reducciones, y en las estructuras socioculturales organizativas, habían conducido a que efectivamente la mayor parte de los mapuche en reducciones apoyaran la idea de contar con títulos individuales, y en tal sentido la Ley no tuvo la oposición que las organizaciones étnicas esperaban. Que los montos cancelados por los derechos de los ausentes -dado lo estipulado por la ley- eran irrisoriamente bajos en términos del valor real de la tierra. Además en el caso de las tierras mapuche, cabía valorarlas mucho más, dada la especial y sagrada relación con ella. El no hacerlo importaba por tanto una lesión mayor a quienes no eran ocupantes.(16). Por otra parte se reclamó que sólo montos muy bajos del dinero destinado a los ausentes eran pagados al contado. Tampoco la Ley, en su articulado y procedimientos, consideró la existencia de algún nivel de organización social y cultural propia en las reducciones, es decir no las concibió como unidades sociales o culturales. En la Ley las reducciones son sólo concebidas en relación al tema de la titulación de tierras, y de hecho estima que una vez producida la titulación ya no existe categoría o referente socio-cultural organizacional específico.

El proyecto legislador, por ende, no contempló las especificidades étnicas y tampoco, como ninguna de las legislaciones divisorias, el modo cómo se afectaba la trama sociocultural construida en las comunidades.

Por último, la ley, al referirse a las comunidades indígenas legislando exclusivamente sobre el tema de la tierra en ellas, separó el tipo de población particular y específico que habitaba las reducciones, a los mapuche, de esa tierra reduccional, y de la tierra en general, ignorando una relación que ya se había establecido forzada y obligatoriamente por el propio Estado chileno al radicar a los indígenas, por ser tales, en tierras específicas, llamadas reservas o reducciones. Además con ello no consideraba o no respetaba la ligazón y concepción mapuche respecto a la tierra. En este sentido la ley legislaba sobre tierras que por hechos históricos estaban asociadas a indígenas, pero no legislaba directamente sobre los indígenas como personas o grupo particular, menos aún acerca de sus derechos como tales ni acerca de su organización social o cultural o su desarrollo. Se trató entonces de una legislación estrictamente divisoria y tituladora de tierras.(Y tierras minifundiarias: la ley terminó titulando jurídicamente el minifundio mapuche).

Tal separación, que implicaba una concepción negadora de la existencia de la calidad de indígenas y de personas tales, se veía refrendada por la misma ley, que originalmente proclamó que, una vez divididas, las comunidades dejaban de ser indígenas, lo mismo que sus ocupantes. De esta manera, la ley, aunque se hubiera suprimido posteriormente dicho párrafo, revelaba claramente que la intención era terminar por decreto con la existencia de indígenas en Chile, con la realidad de las demandas y reivindicaciones históricas de un sector específico de la sociedad nacional y con la existencia de tierras propias de los indígenas. Obviamente, tampoco la Ley concebía la existencia de nada asimilable a la idea de un territorio indígena. Acorde a estas consideraciones, las disposiciones del período fueron las más lesivas a los mapuche en Chile.

Por otra parte, los mapuche percibieron, independientemente de su voluntad respecto a recibir títulos individuales, lo que la ley implicaba respecto al problema de las tierras indígenas, al regularizar su propiedad jurídica para desregular el control y protección de ellas y permitir su ingreso al mercado de tierras. Por ello, y aunque no hay datos sistemáticos de los traspasos de tierra a no indígenas, tal no fue la situación mayoritaria (ocurrió fundamentalmente mediante mecanismos como el arriendo a 90 años, en particular a empresas forestales y extractivas; bajo figuras como permutas; y como ventas fraudulentas de diverso tipo, de tierras mapuche en áreas de interés turístico, a empresas y particulares). En este sentido la mayor parte de las tierras reduccionales siguieron en manos del grupo étnico. Sin embargo no hay antecedentes exactos de cómo la aplicación y resultados de la legislación divisoria afectó la distribución de las tierras en el interior del mundo mapuche, ni de los mecanismos, independientemente de la ley, que las propias familias establecieron en acuerdos de pagos o compensaciones respecto a los ausentes.

Evidentemente, la legislación actualizó y profundizó problemas de tierras en muchas reducciones, (y a veces entre reducciones vecinas) ya que existían numerosos casos de disputas de cupos, uso y límites de tierras entre vecinos de una reducción, y de reducciones vecinas, normalmente emparentados patri o matrilateralmente. (Se desconoce cuántos de estos litigios habían llegado a los Tribunales). Las situaciones generadas por las leyes de división anteriores (antes comentadas), se hicieron más generales y se complejizaron con nuevas formas de manejar los derechos y uso de las tierras divididas. No analizamos estas situaciones, pero es ilustrativo mencionar algunos tipos de ellas, ya que ilustran la operación de distintos niveles de realidad y normas en las reducciones: las derivadas de la sociedad tradicional, y su sistema de parentesco, residencia, herencia, filiación y residencia; las originadas por las adaptaciones de ellas a la situación reduccional, ambas en juego ante otro conjunto de normas, las provenientes de la sociedad nacional y su legislación divisoria.

Situaciones de relativo conflicto ocurrieron al interior de algunas familias, ya que al disponerse la indivisibilidad legal, el nombre del titular del título pasó a ser una cuestión importante. En tales casos los hijos, normalmente los hombres mayores, -particularmente si el padre era de cierta edad- efectuaron algunas medidas de presión hacia progenitores, y/o acuerdos con hermanos (más que con hermanas), para tratar de que el titular fuese de la generación propia (esto, a su vez, si no había acuerdos específicos entre un hijo y su padre).

Otro tipo de conflicto se produjo respecto a la mantención de las normas tradicionales de herencia y sucesión de tierras, versus las necesidades reales y los nuevos patrones de tenencias de las familias individuales. El dominio y acceso patrilineal a la tierra había significado que los hombres tenían derechos a las tierras, y en el lugar de residencia de su grupo patrilineal (las mujeres generalmente no, salvo situaciones excepcionales). Al momento de la división se produjo un conflicto de intereses entre: los hombres que no vivían en la reducción del padre y estimaban tenían derecho a aparecer como titulares en tales tierras. El interés particular de uno o varios de ellos chocaba con el del padre, si estaba vivo, y/o con otros hermanos; esto último no infrecuente respecto de hermanos de distinta madre, a raíz de los matrimonios poligínicos, y los hombres que teniendo poco o nada de tierra de parte del padre, estimaron posible obtener derechos a tierra en la reducción de origen de la madre.

Se potenció un conflicto en las reducciones, y entre grupos de parientes patrilineales y matrilaterales de los individuos, ya que reducciones o familias donde habían nacido las esposas de los hombres residentes en otras reducciones, estimaban que las nuevas generaciones de las familias formadas tenían derecho a tierras en la reducción del esposo, deseando las familias de la reducción dadora de esposa conservar la tierra titulándola para los miembros residentes en la propia reducción, y preservándola en la familia patrilineal de la esposa (o de sus hermanos).

Similarmente ocurrió cuando en caso de mujeres sostenedoras de derechos a tierra, generalmente en la reducción del esposo, (es decir fuera de su reducción de origen), decidieron traspasar sus derechos a hijos(as), residentes en otra reducción, y a veces a un nuevo esposo, de otra reducción, (si el anterior había fallecido). Los miembros de la reducción, -en particular si había parientes patrilineales cercanos del esposo- sentían que los derechos correspondían a ellos, y a su reducción.

Finalmente, existieron situaciones de disputas de intereses entre hermanos y hermanas, en tanto los primeros estaban apoyados por un patrón tradicional y ellas por una norma de excepción que les había permitido heredar tierras de su padre o de su madre, en una o en distintas reducciones.

Independientemente de cómo estos diferentes niveles de normas operaron, la conclusión es que la legislación tenía la capacidad de reavivar o fomentar un conflicto latente y a veces explícito en la sociedad reduccional, desde los niveles individuales y familiares hasta los reduccionales, respecto a la tierra, contribuyendo así a atomizar aún más a los grupos y a debilitar los mecanismos y relaciones integradoras de las unidades sociales.

Con ello no se quiere señalar que la legislación creó la base de los conflictos de intereses, pero los agudizó, y mediante la necesidad de titulación individual los puso en un plano de obligatoria resolución ante la Ley, situación en que se superpusieron o entraron en conflicto diversos grados de recurrencia a patrones tradicionales, patrones derivados de la etapa reduccional y normas derivadas del marco legislativo externo.

4.4. El periodo de "transición a la democracia", el gobierno de Aylwin

En los años ‘90, con la llamada transición política, en Chile se mantiene el modelo económico neoliberal, y se trata de alcanzar una democratización respecto de ciertos ámbitos de la vida nacional.

Respecto a los pueblos indígenas este período inaugura, a nuestro juicio, una nueva etapa en Chile. Producto de la presión organizacional y movilizaciones de los mapuche durante casi todo el período militar, así como de la relevancia internacional del tema de los pueblos indígenas y de la nueva conciencia respecto a la existencia de diferencias étnico-culturales dentro del país, nació una nueva opinión política, que al menos discursivamente fue mas allá de la antigua perspectiva socioeconómica y campesinista de las poblaciones indígenas, entendiéndolas ahora como parte de la diversidad cultural dentro de un Estado, que poseían un conjunto de derechos específicos y particulares, y que debían ser objeto de un nuevo tipo de relación, al menos desde el Estado.

El conjunto de fenómenos asociados tuvo el efecto de provocar el "descubrimiento" del tema étnico y de las relaciones interétnicas en gran parte de la sociedad nacional y en los sectores políticos opositores a Pinochet (17). Es así como ya en la construcción programática del futuro gobierno de la Concertación participan mapuche y miembros de las ciencias sociales, consensuando la idea de que el futuro gobierno debería dictar una nueva ley indígena, con participación de la población, y establecer una nueva política de Estado hacia los pueblos indígenas. (18).

Asumido el gobierno, se planteó la discusión de una nueva legislación indígena, constituyéndose una Comisión especial para ello (la CEPI, Comisión Especial de Pueblos Indígenas), mediante el decreto Supremo Nº 30 del 17 de mayo de 1993. En ella, y con participación de representantes indígenas se plantea la misión de asesorar al Presidente de la república para proponer una nueva ley, incluyendo un organismo público nacional de desarrollo indígena. La propuesta fue llevada a discusión por la población y organizaciones indígenas de todo el país.

El documento final tuvo dos instancias de cambio: primero en la negociación final entre CEPI, Gobierno y organizaciones indígenas, en las cuales "el realismo político" llevó a considerar imposible la satisfacción de todos los puntos planteados por las organizaciones, particularmente los relativos a territorios, autodeterminación, y tierras usurpadas y divididas; (ésta fue una de las razones que llevó tempranamente a retirarse de las negociaciones y proposiciones a la organización Consejo de Todas las Tierras, que posteriormente envió su propia propuesta, no considerada por la CEPI ni gobierno).

La segunda instancia de modificación ocurrió en el Parlamento, donde, en lo que respecto a lo principal de las demandas indígenas incluidas en la propuesta, se rechazó la declaración del Estado como pluriétnico así como el reconocimiento constitucional de la existencia de pueblos indígenas, que habría otorgado otros derechos a ellos, dentro del Estado nacional.

En octubre de 1993, se dicta la nueva Ley Indígena, Nº 19.253, que incluye la creación de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI).

La Ley 19.253, del 5 de octubre de 1993

Para nuestro trabajo, los enunciados esenciales de la ley son:

1. El Título I, Párrafo 1º, art. 1. que reconoce a los indígenas como descendientes de los grupos humanos existentes en el territorio desde la época precolombina, que éstos conservan manifestaciones étnicas y culturas propias, y que para ellos la tierra es el fundamento principal de su existencia y cultura.

El mismo artículo reconoce, por primera vez en Chile, la existencia de etnias, identificando las principales con sus nombres, entre ellas la mapuche, e indica el valor que les atribuye el Estado por ser parte de las raíces nacionales.

Asimismo, en el artículo el Estado nacional, afirma y constituye jurídicamente el respeto y promoción del desarrollo, familia, comunidades, y cultura indígenas, así como la protección de sus tierras -afirmando la voluntad de ampliarlas- y de su equilibrio ecológico.

2. El párrafo 2º, artículo 2, por cuanto se reconoce como indígenas:

3. El párrafo 4, que reconoce, también por primera vez, a la comunidad indígena, como personas de la misma etnia que:

Señalando su artículo 10, el procedimiento para el reconocimiento jurídico de las comunidades.

4. El Título II, artículo 12, que legisla acerca del Reconocimiento, Protección y Desarrollo de las Tierras Indígenas, reconociendo como tales las entregadas o cedidas a indígenas por una serie de disposiciones, (Títulos de Comisario; Títulos de Merced; ley 15.020 de 1962, y 16.640 de l967, -siempre que se ubiquen entre la VIII y X regiones inclusive, y que constituyan agrupaciones indígenas homogéneas-; las que históricamente han ocupado personas o comunidades de las diversas etnias mencionadas en la Ley, debiendo inscribirse sus derechos en el Registro de Tierras Indígenas a petición de las comunidades respectivas, o de los titulares indígenas; las recibidas por indígenas desde el Estado, y las que se declaren como tales por Tribunales de Justicia, que provengan de alguna de las situaciones anteriores).

El mismo artículo legisla que las tierras indígenas estarán exentas del pago de contribuciones territoriales.

5. El artículo 13 prohíbe enajenar, embargar o adquirir por prescripción tales tierras, aunque se pueden gravar, previa autorización de CONADI.

6. Para las tierras en que los titulares sean las comunidades, se prohíbe el arriendo, comodato, y cesiones a terceros, para uso, goce o administración. Las tierras de personas naturales pueden serlo por plazos no mayores a cinco años, y con autorización de CONADI se pueden permutar por tierras no indígenas, de similar valor comercial. Las tierras indígenas permutadas dejan de serlo, pasando a tener dicha calidad las tierras que no eran indígenas.

7. La división de las tierras provenientes de Títulos de Merced requerirá la mayoría absoluta de los titulares de derechos hereditarios residentes en ella. El juez, con informe de la CONADI, entregará lo que corresponde a cada indígena, aplicando el derecho consuetudinario, y en subsidio, la ley común. Se contempla que un titular solicite la adjudicación de su parte de tierras, sin que ello implique dividir el resto de las tierras mantenidas en título común. Asimismo se contempla el pago de indemnizaciones por derechos de ausentes o renuncias a derechos de adjudicación de hijuelas en procesos divisorios.

8. El artículo 17 establece la indivisibilidad de las tierras -aún en caso de sucesión por causa de muerte- resultantes de procesos de división de reservas y liquidación de comunidades, efectuadas de acuerdo a la legislación anterior, así como de las de subdivisiones de hecho, realizadas de acuerdo a la presente ley.

Se exceptúa ello para fines de construcción de locales sociales, deportivos o religiosos, previa autorización del Director de CONADI, y cuando un Juez autorice por resolución fundada (previo informe favorable de CONADI, existiendo motivos justificados para subdividir, y los lotes resultantes no fueren menores a tres hectáreas).

9. El mismo artículo indica "excepcionalmente los titulares de dominio de tierras indígenas podrán constituir derechos reales de uso sobre determinadas porciones de su propiedad en beneficio de sus ascendientes y descendientes por consanguinidad o afinidad, legítima o ilegítima, y de los colaterales por consanguinidad, hasta el segundo grado inclusive, para los exclusivos efectos de permitir a éstos su acceso a los programas habitacionales destinados al sector rural." (Título II, Párrafo 1º, Artículo 17). Este mismo derecho se concede a quienes siendo indígenas tengan un goce en tierras indígenas indivisas, de las reconocidas en el artículo 12 de la Ley.

El derecho real de uso que se constituya sólo puede transmitirse a cónyuge o a quien tuviera la posesión notoria del estado civil respectivo.

Igualmente, si el dominio estuviera inscrita a nombre de una sucesión, los herederos podrán constituir derechos de uso a favor del cónyuge sobreviviente a uno o más de los herederos.

10. El artículo 18 indica que la sucesión de las tierras indígenas individuales se regirá por las normas del derecho común, y las de las tierras comunitarias por la costumbre de cada etnia, y en subsidio por la ley común.

11. El artículo 19 autoriza la realización comunitaria de actividades en sitios sagrados o ceremoniales de diversa índole, que sean de propiedad fiscal. Además se indica que las comunidades indígenas pueden solicitar la transferencia a título gratuito de tales inmuebles.

12. El Título II, párrafo 2, que en su artículo 20 señala.."Créase un Fondo para Tierras y Aguas Indígenas administrado por la Corporación. A través de este Fondo la Corporación podrá cumplir con los siguientes objetivos:
a) Otorgar subsidios para la adquisición de tierras por personas, Comunidades Indígenas o una parte de éstas cuando la superficie de las tierras de la respectiva comunidad sea insuficiente, con aprobación de la Corporación".
Para el subsidio se distingue entre postulantes individuales y comunitarios, para el primero el puntaje lo da el ahorro previo, situación socioeconómica y grupo familiar. Para el segundo los anteriores, más antigüedad y Nº de asociados.
b) "Financiar mecanismos que permitan solucionar los problemas de tierras, en especial con motivo del cumplimiento de resoluciones o transacciones, judiciales o extrajudiciales relativas a tierras indígenas....."
c) "Financiar la constitución, regularización o compra de derechos de aguas o financiar obras destinadas a obtener este recurso". La Ley de Presupuesto es la que determinará cada año el monto destinado exclusivamente a este Fondo.

13. El artículo 22 indica que las tierras no indígenas, y los derechos de agua obtenidos por este Fondo no podrán enajenarse durante un período de veinticinco años, desde su inscripción. Sin embargo el Director de CONADI puede autorizar la enajenación, previo reintegro de los valores respectivos actualizados al IPC.

14. El Título III, Del Desarrollo Indígena, que en el Párrafo 1, artículo 23, dice: "Créase un Fondo de Desarrollo Indígena, cuyo objeto será financiar programas especiales dirigidos al desarrollo de las personas y comunidades indígenas, el que será administrado por la Corporación. A través de él se podrán desarrollar planes especiales de crédito, sistemas de capitalización y otorgamiento de subsidios en beneficio de las Comunidades Indígenas e indígenas individuales.

Le corresponderá, especialmente, el cumplimiento de los siguientes objetivos:

a) facilitar y/o financiar el pago de las mejoras, prestaciones mutuas o restituciones a que sean obligadas personas indígenas naturales o Comunidades Indígenas, que resulten del ejercicio de acciones civiles promovidas por o contra particulares, en que se litigue acerca del dominio, posesión, uso, administración o mera tenencia de tierras indígenas".
b) Administrar líneas de crédito para programas de superación del minifundio.
c) Financiar planes de recuperación de la calidad de las tierras indígenas.

15) El Párrafo 2. De las áreas de Desarrollo Indígena, que en su artículo 26 señala:
"El Ministerio de Planificación y Cooperación, a propuesta de la Corporación, podrá establecer áreas de desarrollo indígena que serán espacios territoriales en que los organismos de la administración del Estado focalizarán su acción en beneficio del desarrollo armónico de los indígenas y sus comunidades.

Para su establecimiento deberán concurrir los siguientes criterios:

a) Espacios territoriales en que han vivido ancestralmente las etnias indígenas.
b) Alta densidad de población Indígena.
c) Existencia de tierras de comunidades o individuos indígenas.
d) Homogeneidad ecológica.
e) Dependencia de recursos naturales para el equilibrio de esos territorios tales como el manejo de cuencas, ríos, riberas, flora y fauna."

16. El artículo 35. Que dice: "En la administración de las áreas silvestres protegidas, ubicadas en las áreas de desarrollo indígena, se considerará la participación de las comunidades ahí existentes. La corporación Nacional Forestal o el Servicio Agrícola y Ganadero y la Corporación, de común acuerdo, determinarán en cada caso la forma y alcance de la participación sobre los derechos de uso que en aquellas áreas corresponda a las Comunidades Indígenas".

17. El Título VI, párrafo 1, De la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, que en su párrafo 1 indica su Naturaleza, Objetivos y Domicilio, estableciendo en sus párrafos 2 a 4 su Organización, Subdirecciones y Oficinas y Patrimonio.

La Corporación se define "como un servicio público, funcionalmente descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, sometido a la supervigilancia del Ministerio de Planificación y Cooperación.

El artículo 39 indica sus doce funciones, siendo la genérica la de "promover, coordinar y ejecutar, en su caso, la acción del Estado a favor del desarrollo integral de las personas y comunidades indígenas, especialmente en lo económico, social y cultural y de impulsar su participación en la vida nacional".

18. Las disposiciones Transitorias, que en su artículo 14 señalan:
"La Corporación, dentro del plazo de un año contado desde la vigencia de esta ley, deberá entregar al ministerio de justicia un estudio acerca de los contratos de arrendamiento actualmente vigentes, suscritos por un plazo superior a 10 años, referidos a hijuelas provenientes de la división de reservas indígenas constituidas en el decreto ley Nº 4.111 De 1931, y la ley Nº 17.729, de 1972, y sus posteriores modificaciones, con el objeto de determinar si ha existido o no simulación.

Sin lugar a dudas, la legislación indígena de este período es la más avanzada que el país ha tenido, en toda su historia republicana. Muchos de los contenidos de ella, son particularmente positivos (p.e. los que señalamos en los puntos 1 a 9, así como 12 a 15, en tanto otros, como los referidos a reconocer en Chile la existencia de etnias, pueblos y culturas indígenas, el rechazo y sanción de la discriminación, el establecimiento de políticas interculturales, los tipos de obligaciones del Estado para con las culturas indígenas, la creación de Áreas de Desarrollo Indígena, así como el reconocimiento jurídico de las comunidades son absolutamente nuevos).(19).

Asimismo, los criterios respecto a cuáles son las tierras consideradas indígenas, -que reconocen como tales a las propias de las reservas o reducciones, divididas o no, y a las adquiridas u obtenidas por un conjunto de disposiciones de distinto tipo- y el asignar la calidad de indígena a la tierra por la calidad de indígena de quien posee derechos o títulos a ella, son aspectos que recogen algunas de las más sentidas demandas tradicionales mapuche, en particular de las últimas décadas.

Sin embargo, la legislación presenta enormes déficit y vacíos como herramienta de política indígena, acorde al reconocimiento real de la diversidad étnico cultural y de los derechos de los pueblos indígenas. Al contrario de lo que se ha planteado, no es una de las más avanzadas en América Latina, en muchos aspectos está muy atrás de otras legislaciones, y además demasiado lejos de lo que se sugiere en el derecho internacional indígena y en las recomendaciones de organismos internacionales, particularmente respecto a ampliar tierras mapuche y reconocer territorios. (Cf. Anexo 3, para comparar con datos de otros países de América Latina).

Argumentaremos los aspectos problemáticos fundamentales:

1. La legislación no señala explícitamente el carácter pluriétnico y pluricultural del país, como tema jurídico. Chile no ha efectuado un reconocimiento constitucional de la existencia de etnias y de pueblos indígenas. Tampoco ha ratificado los Convenios 169 y 107 de la O.I.T. (los únicos con fuerza legal hoy día). Todo ello otorgaría una base jurídica para reconocer otros derechos que reclaman o poseen los pueblos indígenas, como los de autodeterminación y autogobierno en sus territorios, y en su propio desarrollo.

Lo anterior también implica que no se reconoce constitucionalmente la pluralidad cultural de la nación, y por ende la igual validez entre todas las culturas. Asimismo no se garantiza constitucionalmente la existencia y continuidad de la reproducción biocultural de pueblos y culturas indígenas (con las obligaciones respectivas del Estado).

2. Aunque los pueblos indígenas son reconocidos y valorados como antecedentes y conformadores de la Nación chilena, no existe el reconocimiento consecuente, de que ello les otorga derechos especiales como primeros ocupantes del territorio, ya que poseerían un status de Derechos anteriores a los del Estado o nación chilena. Este es uno de los puntos claves en el Derecho internacional indígena hoy.

Reconocer lo anterior implicaría, entre otros aspectos, establecer políticas de reparación respecto a la acción perjuiciosa del Estado hacia los pueblos indígenas, así como establecer otras normas y contenidos jurídicos sobre temas como el derecho indígena o consuetudinario, las tierras y territorios indígenas, y otros, aceptando el principio jurídico del derecho constituido sobre la base de la ocupación inmemorial, o de la ocupación previa a la del Estado chileno, etc.

3. El tema de tierra y territorios es quizás uno de los de mayor sensibilidad en la relación Estado-pueblos indígenas-sociedad nacional, a la vez que de los más conflictivos hasta hoy día. También es fundamental para el desarrollo de gran parte de los grupos étnicos y de los mapuche -y por ello también para las regiones con más población indígena.

Sin embargo es uno en que la legislación presenta desfases serios en relación a las demandas de los pueblos indígenas y del escenario internacional de los derechos indígenas. El Estado chileno y sus órganos político-legislativos evidencian una escasa comprensión del tema, o una voluntad e intención política de omitirlo como preocupación y deber del Estado. A este respecto los aspectos críticos son:

a) Ni en la legislación ni en la Constitución existe reconocimiento de derechos territoriales indígenas. Ello equivale a establecer que no se reconoce que existe una relación necesaria entre tierra indígena y territorio indígena, en términos históricos y culturales, ni tampoco en término de espacios de reproducción y gestión sociocultural propios de los indígenas.

b) Tampoco existe reconocimiento del carácter histórico y general del problema de la escasez de tierras indígenas, que se originó por las acciones lesivas del Estado hacia las tierras indígenas y por despojos y apropiaciones de tierras por particulares. Consecuentemente, no hay mecanismos de indemnización ni de restitución específicas de tierras o territorios.

c) Por ende, no hay mención o disposición alguna respecto de las tierras usurpadas, o de la pérdida de tierras, ni siquiera respecto del monto entregado en virtud de los Títulos de Merced. Por ello es posible interpretar que legislativamente se acepta como sancionada, cancelada, la situación de las tierras usurpadas proveniente del período militar. Con ello se cierra los ojos ante un problema crítico, que no sólo ha influido en la pobreza de las comunidades indígenas sino que ha conflictuado la relación Estado-actores privados-pueblos indígenas, y ha fortalecido las representaciones indígenas de ser objeto de políticas discriminatorias e injustas, por el solo hecho de ser indígenas.

No obstante el problema que no se desea reconocer legislativamente es tan real y de tal cuantía, que de hecho desde la vigencia de la ley casi todo el Presupuesto del Fondo de Tierras de CONADI se ha destinado a comprar tierras reclamadas como usurpadas (a particulares, y en general en las condiciones de precio fijadas por ellos).

Asimismo es irónico y paradójico que al no tratar el tema de las tierras usurpadas, la ley conlleve a que el mecanismo "legal" que tienen los mapuche para recuperar sus tierras sea "tomárselas", pues la ley titula:

a) CONADI para intervenir en conflictos de tierras propiciando la negociación y compra de ellas, con dineros del Fondo de Tierras.

d) Tampoco en la legislación es mandatorio para el Estado reparar y/o cautelar mediante políticas específicas una relación proporcional adecuada y suficiente entre población y tierras, estableciendo, por ejemplo, un cupo en hás. por familia, de acuerdo a diversos criterios posibles.

e) En lo legislado acerca de entrega de Tierras a indígenas o comunidades, no se establece criterios respecto a qué se entenderá como superficie insuficiente de tierras individuales o comunitarias, y no se reconoce que el problema de la escasez de tierras es un tema estructural que afecta a las comunidades y pueblos indígenas en sentido genérico. La Ley hace suponer que la carencia o insuficiencia de tierras afectaría sólo a ciertos individuos o comunidades, y en este sentido puede además interpretarse que nuestra legislación casi no reconoce derechos colectivos, y sigue operando, como ha sido clásico en el Derecho occidental, de acuerdo a un concepto cultural que enfatiza derechos individuales.
Por otra parte, aunque es positivo entregar a un organismo de Estado que tiene representación étnica la decisión de aprobación respecto a entrega de tierra, la legislación debería ser más específica, estableciendo tanto criterios objetivos y obligatorios respecto a qué se entenderá como superficie insuficiente de tierras, -de individuos o comunidad- como distinguiendo diferentes criterios o requisitos para individuos versus comunidades, como lo hace para los subsidios.

f) Respecto a la propensión a la ampliación de tierras (como lo señala el artículo 1), ella no es de carácter mandatoria para el Estado, ya que el término señala una voluntad, no una obligación, (la propensión, aunque sea obligatoria, no garantiza la consecución con éxito del objeto del acto. En su ambigüedad el término connota que factores no conocidos pudieran evitar la concreción del fin perseguido). Por ende, se implica que el Estado no reconoce que el problema de escasez de tierras indígenas es general, y por tanto la necesidad de su ampliación es obligatoria.
Tampoco el Estado percibe tener una deuda histórica, -y emite tal señal a la sociedad nacional- por sus acciones respecto a las tierras indígenas, primero como interventor y apropiador y luego como omisor de sus deberes frente a los despojos de tierras. Si el Estado reconociera algunos de estos aspectos, le sería obligatorio, entre otros, el ampliar las tierras indígenas.

g) La concepción de áreas de desarrollo de la Ley (23) no responde efectivamente a lo que es hoy una política de carácter étnico, que reconoce al territorio como componente esencial de los modos de vida, identidad y reproducción de los grupos étnicos. Tampoco se contemplan las necesarias formas de participación indígena en la administración de tales áreas, ya que no se establece formas de participación política ni administrativa étnica, en asuntos propios de los indígenas, o respecto de áreas territoriales o administrativas específicas. (Tampoco ello es considerado en los planteamientos de descentralización y regionalización, o en las planificaciones y administración de Gobiernos regionales y locales).

En la época se propuso, discursivamente, un enfoque de políticas étnicas en Chile, de tipo desarrollista indigenista, que se plasmó en el slogan "desarrollo con identidad". Sin embargo, de acuerdo a la ley y su implementación, y en términos estrictos, las áreas de desarrollo se relacionan con una política que se dirigirá a determinados territorios, que teniendo ciertos requisitos, algunos no relacionados con rasgos pertinentes al mundo indígena, recepcionarán acciones o recursos del Estado. El articulado evidencia que no se trata de una política territorial étnica, sino de una acción del Estado que responde a lo que se conoce como políticas de focalización de inversiones y recursos, para dirigir éstos hacia ciertas áreas administrativas o territoriales del país. (Consideradas más pobres o deficitarias desde el punto de vista de ciertos objetivos).

Por tanto la Ley no define una política de reconocimiento o traspaso de derechos indígenas o étnicos, sino una acción de carácter subsidial, derivada de Políticas sociales de Estado. (Similarmente, los planes de Desarrollo Regional no consideran dichas áreas más que como espacios a los que asignar sobre todo recursos subsidiales, por ej. mediante fondos de FNDR y/o sectoriales).

Una prueba de que no existe lo que se puede denominar un marco de referencia étnico para estas áreas, es que para establecer un área de desarrollo indígena se formule en la Ley el requisito de homogeneidad ecológica.

Este es un aspecto que fuertemente revela la orientación y concepción del Estado: si se trata del desarrollo de los territorios indígenas, no debe importar si las áreas son homogéneas ecológicamente o no, pero en cambio, evidentemente, si se trata de una concepción de focalización de recursos e inversiones, es deseable una homogeneidad ecológica, en tanto es técnicamente más factible su implementación y, seguramente mayor el impacto. La homogeneidad ecológica puede ser esencial para políticas de focalización y para planificaciones territoriales. (Por ejemplo: en la Teoría de la Planificación Regional y en el Desarrollo Rural Integrado), por razones de eficacia y eficiencia de inversiones y gastos, por la rapidez, profundidad o amplitud de impacto y por la sinergia entre los elementos ecológico-geográficos y humanos, entre otros.

Sin embargo es un hecho muy distinto el reconocimiento de territorios, o áreas territoriales de desarrollo indígena, pues éstas se determinan siempre sobre la base de otros criterios (históricos, culturales, de concentración poblacional según criterios específicos, etc.) ligados en primer término a la existencia de grupos indígenas o a sus demandas, y nunca dependiendo de la ocurrencia de homogeneidades ecológicas.

En cambio el criterio ecológico sí puede utilizarse para delimitar áreas dentro de un territorio indígena, o de desarrollo indígena, siempre con la participación de los propios indígenas.

Finalmente, y a la inversa de lo propuesto, es la no-homogeneidad ecológica la que puede ser ventajosa en territorios indígenas, debido a las pautas que tales poblaciones tienen, de utilización o control diferenciado de pisos y nichos ecológicos, y a la necesidad de diversificar sus actividades productivas.

Por otra parte la ley no señala si las condiciones o requisitos respecto a tales áreas de desarrollo son independientes entre sí, -el criterio común indicaría que no- y los criterios que propone son ambiguos. Por ejemplo, la alta densidad de población indígena ¿se mide respecto del porcentaje de tal población en relación al total de alguna unidad administrativa, geográfica, etc.? (¿De la comuna, del distrito, de varias comunas?), ¿O se mide respecto de la distribución general de la población indígena?. (Y, de nuevo, ¿sobre la base de qué referente?).
Similarmente, el criterio de que sean territorios donde han vivido ancestralmente las etnias indígenas se presta para distintos problemas, pues: a) las etnias pueden haber perdido sus espacios hace tiempo, y haberlos reocupado o recuperado hace no mucho; b) se implica que no habrá áreas de desarrollo donde las ocupaciones sean recientes, y c) que no las habrá en territorios que a futuro pudieran ocupar los grupos.

Igualmente, el criterio de dependencia de recursos naturales para el equilibrio de esos territorios es muy problemático: en último término, ¿cuándo no existe dependencia de los recursos naturales para el equilibrio de un territorio?.

En suma, los criterios deberían ser independientes, no estar ligados a la homogeneidad ecológica, e incluir otros criterios, como los reclamos territoriales a ciertos espacios, y las autoadscripción étnica a territorios.

A la vez, debería acogerse las políticas que hoy solicitan que los propios indígenas participen en equipos de delimitación y demarcación topográfica de sus territorios y títulos. (Por ej. en Perú, Colombia, Nicaragua, Ecuador, por nombrar algunos casos en América Latina).

Hoy se estima que el no reconocimiento real de territorios o áreas indígenas por los Estados implica la ausencia de bases legislativas para reconocer a las etnias su posibilidad y capacidad para constituirse como cuerpos políticos en la Nación, aún para su autodeterminación y autogobierno en asuntos propios, derechos que hoy son cada vez más reconocidos.

La constitución como ente político denota para los pueblos indígenas la capacidad de ejercer funciones políticas respecto del propio grupo, y de participar en la vida política nacional. La primera exige la existencia de un referente espacial o territorial sobre el cual se ejercen tales funciones, aunque dicha base espacial se traslape con las respectivas de los poderes no étnicos. Respecto a lo primero la ley nada propone respecto a formas de autodeterminación, o autogestión indígena, y en relación a lo segundo tampoco se legisla en torno a cómo la descentralización desde el Estado traspasa decisiones y derechos, o mejores formas de participación socio-política en lo nacional a grupos étnicos, por ejemplo en áreas o localidades donde constituyen el 80% de la población o más.

Lo legislado sobre divisibilidad de tierras entre indígenas y la respectiva aplicación del derecho consuetudinario es un tema enormemente complejo. Ello por las diversidades locales de normas, y la yuxtaposición, que hemos señalado, de las normas provenientes del sistema tradicional de derechos basados en el parentesco y patrilinealidad, con las generadas luego de los Títulos de Merced, en la vida reduccional, y con las emanadas de los intereses de diversas categorías de individuos en las familias reduccionales existentes hoy día, que recurren a una o más formas de las anteriores y a las normas derivadas de las legislaciones nacionales, indígenas y provenientes del Código civil.

Estimamos que a este respecto la legislación debería haber utilizado las experiencias externas al respecto, para prevenir o paliar conflictos en la población y las familias, mediante la entrega a órganos políticos indígenas de la responsabilidad de fijar y aplicar lo que consideran sus patrones de derecho consuetudinario frente a este tema (u otros).

Este es un punto que se ha considerado muy positivo en la experiencia internacional, pues libera a las legislaciones el normar respecto a patrones culturales en cambio, o muy diversificados en una población, haciendo a los propios afectados responsables de implantar normas y solucionar sus cuestiones internas. A la vez establece por sobre las propias familias un órgano superior y representativo propio que establecerá las normativas para cada caso. Claro que esto obliga, evidentemente, a promover o a reconocer el autogobierno y autodeterminación indígena.

El articulado en relación a constitución de derechos reales de uso sobre determinadas porciones de las propiedades de tierra, a "ascendientes y descendientes por consanguinidad o afinidad, legítima o ilegítima, y de los colaterales por consanguinidad, hasta el segundo grado inclusive" (Título II, Párrafo 1º, Artículo 17), es culturalmente problemático. Como indicamos en páginas anteriores, la concepción de parentesco mapuche no es la nuestra, incluyendo la definición de quiénes son consanguíneos y afines, y para muchos propósitos la población en reducciones continúa manteniendo referentes derivados de su sistema tradicional de parentesco (que por ejemplo no consideraba como consanguíneo real de un individuo a la madre, tampoco a los parientes consanguíneos de la madre-, ni a quienes para nosotros son nietos a través de hija). Por ende lo que podría ser aceptable desde la legislación podría no serlo para un grupo de actores mapuche, y viceversa.

Por otra parte la disposición legislativa se constituye de hecho en alentadora de quienes al ser afectados por reglas tradicionales de parentesco promueven el cambio de patrones culturales respecto a tales reglas.(Afectando por supuesto deberes y derechos mutuos, y distribuciones de ciertos poderes y expectativas de los individuos, que deben conducirse entonces en base a marcos de referencia contradictorios: los de la ley o cultura nacional, y los propios tradicionales). En este sentido, la ley en el tiempo contribuirá a debilitar y finalmente destruir, por falta de validez o legitimidad, los patrones tradicionales del sistema de parentesco y los aspectos asociados a él. (herencia y sucesión, formas de matrimonio, etc.).

De acuerdo a lo argumentado antes, deberían ser estructuras políticas y/o culturales indígenas las que regularan las formas reconocidas de operación de reglas y relaciones de parentesco en una diversidad de situaciones, cuestión que implica la autoorganización y autogobierno de los grupos.

En relación al artículo 35, acerca de las áreas silvestres protegidas, ubicadas en las áreas de desarrollo indígena, el articulado está lejos de lo que se recomienda y de lo que se ha constituido en experiencia exitosa, respecto a la participación indígena.

La ley sólo reconoce participación sobre los derechos de uso en tales áreas, mientras que internacionalmente se está tratando de incorporar a los pueblos indígenas en la preservación y manejo de las áreas silvestres, dada su inmemorial y previa ocupación de ellas. En el caso de Chile, en cambio, la ley revela el desconocimiento o desprecio respecto al conocimiento indígena y a su capacidad para manejar adecuadamente recursos naturales.

Esto ha llevado incluso a actitudes o medidas de expulsión de los naturales de las áreas naturales a proteger, o a "proteger" a los indígenas y los recursos mediante el acceso limitado a ciertas áreas, a veces durante ciertas partes del año (por ejemplo para pastoreo, veranadas, recolección, pesca, etc.).

Sin embargo son los grupos indígenas los que han demostrado un enorme stock de conocimientos, y de capacidad de manejo y de preservación de recursos naturales. (Cuando las medidas del Estado no los han forzado a agotar sus ambientes). Parece obvio que quienes más conocimiento empírico poseen respecto a dichas áreas son los grupos que en ellas han vivido, y por ende las políticas deberían requerir su colaboración y participación, tanto para fines de manejo de esas áreas como para objetivos turísticos y científicos.

Hoy una de las demandas crecientemente reconocidas es la de co-administración o co-gestión indígena en parques y reservas naturales de diverso tipo, incluso aceptando el asentamiento de la población en las áreas reservadas, entendiéndose que por su propia dependencia de tales habitats los indígenas son los menos interesados en su destrucción. En cambio la intrusión en ellos deber estar vedada o controlada, y francamente impedida a la empresa o intereses privados.

Respecto a lo señalado en el artículo 14, disposiciones transitorias de la Ley, no se ha obtenido información, suponiéndose que CONADI nunca cumplió con lo estipulado a este respecto en relación a tierras indígenas, y de tal modo se habría consagrado un número desconocido de adquisición fraudulenta de tierras indígenas.

Sobre este articulado algunas organizaciones han planteado que debería derogarse el tope de tiempo fijado en la ley, e investigar acuciosamente tales situaciones, en particular respecto a tierras indígenas que eran de interés para las forestales, a tierras indígenas situadas cerca de los grandes centros urbanos y vecinas a carreteras, a tierras utilizadas para iniciativas turísticas o recreacionales de sectores privados, y a tierras indígenas en áreas lacustres, que hoy están en manos de particulares.

Finalmente, aunque la Ley reconoce la esencial importancia de la tierra para los pueblos indígenas, no acoge en toda su dimensión el concepto indígena de tierra y territorio, no captando la complejidad de las representaciones culturales y económicas de ella. Este es un punto necesario de explicitar ya que las concepciones y representaciones de la tierra se constituyen en uno de los puntos claves de divorcio cultural entre los pueblos indígenas y no indígenas, y están casi siempre en el trasfondo de conflictos, evaluaciones, negociaciones y medidas que afectan o en que participan los pueblos indígenas.

Esbozaremos por ello algunos de los aspectos en esta temática.

Las tierras, el concepto Mapuche

En los mapuche han coexistido diversos planteamientos respecto al concepto de tierras indígenas, en base a hitos históricos y a la consideración de diferentes planos de la realidad sociocultural:

a) se ha considerado tierras indígenas, en un sentido primigenio, a las existentes en el país a la llegada de los españoles, afirmando el hecho de que los antepasados fueron los verdaderos habitantes de este territorio, y que fueron objeto de una invasión externa. Esta concepción, que titula a los indígenas como habitantes primeros, previos a otras poblaciones y Estados, se ha utilizado también respecto de la posesión u ocupación inmemoriales o tradicionales de tierras, y del ser por lo tanto los habitantes legítimos de ellas, cuestión que nuestra juridicidad no reconoce, al no estar respaldada la ocupación o posesión por entes y procedimientos considerados legítimos desde el Estado y sus organismos.

A este respecto la costumbre indígena establece un principio distinto a la jurisprudencia occidental, que debe titular de alguna forma "legítima" la ocupación de un territorio, respaldándola en base a una normativa estipulada a través de un cuerpo político o jurídico específico (Cf. Nota 21).

b) En contextos demandatorios étnicos, que reclaman el despojo por parte del Estado nacional, en los reclamos de tierras indígenas que exceden las entregadas por los Títulos de merced, y en las demandas de compensaciones o indemnizaciones por las medidas de radicación y reducción de su territorio en el siglo pasado, son tierras indígenas las controladas por los mapuche luego de los Pactos de Quilín y del Parlamento de Negrete, cuando por parte de España se reconoció un territorio mapuche soberano, de más o menos 10 millones de hectáreas. En este sentido no sólo subyace un reclamo por las tierras, sino por un territorio propio, e históricamente reciente.

c) Tomando como referencia concreta la relación del Estado chileno con los mapuche, se considera tierras indígenas a todas las entregadas, cedidas, donadas, etc. a indígenas o sus descendientes, en virtud de una diversidad de disposiciones o medidas dictadas desde el establecimiento de la República. De allí los mapuche demandan, desde la propia juridicidad del otro, la legitimidad de la posesión de tales tierras y por ende, la necesidad u obligación de restituirles los cupos históricos entregados por el Estado.

Asimismo, es a partir de los actos del propio Estado -el entregar tierras, y luego el no restituir las tierras perdidas- que se deriva la legitimidad plena y total del acto de recuperar, por los mapuche, las tierras usurpadas o apropiadas fraudulentamente.

Desde el punto de vista étnico, la propia juridicidad occidental, que estima delito la usurpación u apropiación fraudulenta, debería operar haciendo justicia -aunque tardía- respecto a tales despojos. Además, y por el carácter ilegal de los hechos que los afectaron, reparar o resolver dicha cuestión no tendría porqué estar supeditado a una lógica económica o política de ningún tipo (dinero para comprar tierras y restituir, imposibilidad de afectar intereses de las nuevas generaciones, etc.).

De acuerdo a esta argumentación el Estado chileno no sólo permitió las situaciones de atropello e injusticia respecto a las tierras que él mismo entregó, sino que a la fecha ha actuado con complicidad u omisión respecto a sus propios deberes como garante de lo jurídico, tanto por no ejecutar las vías legales para la restitución de lo afectado, como por no establecer mecanismos de otro tipo, que indemnizaran o compensaran respecto a la pérdida de tierras por él entregadas.

d) Por otra parte, en esta argumentación existe otro aspecto, descriptivo de las diferentes percepciones de los hechos, y de las diversas ópticas culturales: para los mapuche el problema de la tierra usurpadas va más allá de qué individuos o familias concretos fueron afectados, -ni aún de qué reducciones fueron afectadas-, ello es sólo un primer nivel del tema.

El punto esencial es la identificación étnica de los afectados, ya que por ello, y por las características sistemáticas de los hechos que a la etnia afectan, la acción usurpatoria y la omisión de justicia aparecen como dirigidos e intencionales respecto a los derechos colectivos de un grupo étnico. Denotan por tanto una política "intencional" de relaciones interétnicas, es decir un tipo de acción hacia sujetos -y hacia un grupo- que mantienen una identidad étnica diferente, indígena. Por ello se trata también de una cuestión definitoria del tipo de relación que quiere el Estado y la sociedad nacional para con los pueblos indígenas, relación que se evidencia negadora de los derechos individuales y colectivos de quienes son mapuche.

e) Desde una perspectiva antropológica es posible sostener que en las concepciones culturales acerca de la tierra y territorio operan dos planos de realidad y dos tipos de conceptualizaciones. Una se basa en la existencia de las reducciones, o reservas, que nacen como tales por una medida forzosa implantada por el Estado nacional, y que se representa en el Título de Merced.

En este plano la tierra reduccional representa el mínimo de la tierra proveniente de un grupo patrilineal, -y por ende de los antepasados- que se les dejó luego de la derrota militar, y a la vez, es la única tierra concreta que permite la sobrevivencia de todas y cada una de las familias e individuos residentes en reducción. Por ello estas tierras tienen una connotación de legado y de recurso socioeconómico individual, familiar y del colectivo étnico, de carácter imprescindible.

f) Otro plano, que se vincula más directamente a la cosmovisión y religiosidad propia de los mapuche, es el de la comunidad y de las llamadas tierras comunitarias, en sentido genérico las de todos los mapuche, como categoría étnica.

La comunidad es un concepto socioculturalmente actuante en cada espacio étnico, construido a partir de la generación de una realidad social propia, desde del establecimiento de las reducciones (y la reducción no debe confundirse con ella. En una reducción es posible determinar pertenencias sociales y límites a partir de criterios fijados externamente, objetivos; para el caso de cada comunidad, sus alcances y límites espaciales y socioculturales, y las pertenencias a ella sólo puedan establecerse, mediante un estudio empírico en terreno).

La comunidad es una construcción social mapuche, a partir de lo social, económico y cultural, y cobra existencia en relación a un espacio físico y ambiental en que ocurre la mayor parte de un conjunto de flujos y densidades de relaciones post-reduccionales significativos, como las que generaron nuevas redes de relaciones socioeconómicas, de vecindad, de parentesco, matrimoniales, de trabajo, rituales-ceremoniales, etc. Es la comunidad y no la reducción el referente espacial en los funerales y gijatunes; es la comunidad, -la realidad propia construída, y no la reducción, -que se origina desde el mundo no mapuche- la unidad ceremonial y ritual más amplia y significativa de referencia para los individuos. La comunidad, por tanto, tiene existencia como hecho socio-cultural propio para los individuos, y esencialmente desde ella ocurre y se recrea la relación sagrada con los dioses, con la tierra y con los antepasados de las familias y grupos.
En la comunidad de hoy la unidad básica es casi siempre la familia nuclear, cada una constituye un nudo de una red de relaciones de parentesco, sociales, económicas y culturales simbólicas, que derivan tanto de la estructura tradicional prereduccional como de las adaptaciones que la sociedad ha desarrollado para la vida en reducciones. A través de tales familias se actualiza y recrea las relaciones con antepasados, las obligaciones rituales y ceremoniales, la reciprocidad económica y la espacialidad social en un territorio determinado, alcanzando diversos niveles sociales y espaciales: el interfamiliar, el intrareduccional, el interreduccional y el comunitario.

Por lo tanto es el espacio social y físico, el territorio, donde se estructuran tres grandes aspectos o sistemas de las actividades humanas: las formas de organización social-cultural, las formas de organización económica y la cosmovisión.

Es en base a la cosmovisión que se concibe a la tierra y al territorio mapuche como parte de un todo mayor, constituido en diversos planos de tipo horizontal y vertical que representan otros mundos, donde viven hombres, dioses, espíritus y fuerzas de diverso tipo. Todos ellos tienen relación de interdependencia con el espacio y territorios terrenales mapuche, de allí que la tierra (y el territorio) sea inseparable de una concepción de mundo, y que estén ligados al bienestar de los individuos y familias.

Por consiguiente, la expresión tierras comunitarias tiene múltiples connotaciones:

a) Puede hacer referencia a tierras reduccionales indivisas, e incluso a tierras divididas (a este respecto, para los mapuche tradicionalmente las tierras divididas no dejan por ello de ser tierras indígenas. En este sentido la calidad de mapuche del ocupante determina el carácter jurídico de tierra indígena).

b) Denota tierras donde se ejercen formas concretas de organización y actividad socioeconómica colectiva,

c) En el sentido más étnico que hemos considerado, hace referencia a las tierras de los indígenas mapuche y sus comunidades socioculturalmente construidas, implicando un concepto de territorio, sobre el cual debe ejercer derechos socioeconómicos y político-culturales un grupo étnico con cultura, historia y cosmovisión particular.

d) Finalmente, es un referente de los espacios territoriales mapuche desde un sentido étnico sociocultural e histórico de tipo trascendente: las Tierras(territorio) del pueblo, donde ocurre la vida de los mapuche, en su relación específica, sagrada y ritual con la tierra. Es el habitat "total", propio de los individuos de la etnia, en el pasado, presente y futuro. En tal sentido, se trata de un concepto que hace referencia a un territorio mapuche, quizás para nosotros virtual, pero realmente existente para cada miembro del pueblo mapuche.

5. Interpretación general y conclusiones

El Estado chileno no demuestra que en sus políticas hacia los pueblos indígenas se haya desembarazado de los marcos ideológico - culturales, filosóficos y jurídicos que tienen sus raíces en una Cultura occidental y un liberalismo económico antropológicamente evolucionista y etnocéntrico. Desde allí se han plasmado principios y concepciones que orientan nuestras políticas y hasta nuestras ciencias sociales, económicas y jurídicas.

Tal marco orienta la legislación y percepciones del Estado nacional hoy día, mediante un indigenismo controlado, que niega los aspectos fundamentales requeridos para la continua existencia de los pueblos indígenas, como sus derechos económicos y políticos, -entre éstos la tierra y territorio-, la capacidad de autogobernarse dentro del Estado, y la de participar políticamente, como etnia, en los asuntos de Estado.

En este sentido la situación en Chile es similar a la de países que han optado por mantener una asimetría histórica que caracteriza las relaciones interétnicas con los pueblos indígenas, donde un grupo dominador proveniente de élites europeas-criollas, -que poseen y controlan el poder en todos los planos- ha establecido históricamente una juridicidad, una Cultura y una Historia desconocedora de la legitimidad de la diversidad cultural. Dicha situación ha sido tradicionalmente generada, o promovida y legitimada por el Estado nacional, y por ideologías estatales y nacionales de desarrollo, modernidad y progreso, que no alcanzan a percibir sus propios sostenes culturales.

Ello ha conducido, como en otras partes, a que los llamados "Otros", los mapuche, desarrollen por generaciones la conciencia (que se constituye en un elemento de la identidad étnica), de una continuidad histórica de actitudes y acciones lesivas y dominadoras desde el Estado y la sociedad nacional. Brota entonces la conciencia de una polaridad fundada en criterios de pertenencia étnica.

Mientras se estimulen perspectivas economicistas, o de políticas sociales de pobreza para aplicar a la cuestión étnica, estimando que así ésta se soluciona, se demuestra, en el mejor de los casos, la escasa comprensión e información que el Estado y sus órganos tienen del tema en el mundo de hoy, así como el retraso cultural que nuestra sociedad sostiene ante temas tan esenciales para nuestro desarrollo y conformación como nación democrática.

El que sólo recientemente, y a propósito de la acción de los propios indígenas, sectores de nuestro país comiencen a percatarse de que existen otros paradigmas de relación y convivencia étnica es una esperanza para sepultar definitivamente un tipo de políticas ya ajenas a un mundo que se desea moderno y civilizado. Es hoy día que la sociedad y el Estado tiene que establecer una nueva relación con los pueblos indígenas, la que debe incluir la reparación y el reconocimiento de todos los derechos que hoy se extienden a ellos, lo que necesita, como en otros países, reformular las bases culturales y sociopolíticas sobre los que construimos sociedad, Estado y Derecho.