Hasta la primera mitad del Siglo XIX, la titulación tuvo lugar en los territorios comprendidos entre San José de la Mariquina y Chiloé. La titulación en estos espacios territoriales, se realizó otorgando a las comunidades indígenas títulos de dominio que fueron denominados como “Títulos de Comisarios”, en lo que hoy corresponde a las provincias de Osorno y Valdivia, y “Potreros Realengos”, en lo que hoy corresponde a la provincia de Chiloé. Esos títulos de propiedad o dominio fueron otorgados de conformidad a la Ley de 10 de Junio de 1823, conocida como Ley Freire, y la Ley de 28 de Junio de 1830, respectivamente.
A partir de la segunda mitad del Siglo XIX (1866 – 1929), la titulación tuvo lugar en los territorios comprendidos entre el Río Bío Bío y el río Cruces en San José de la Mariquina mediante el otorgamiento de “Títulos de Merced”, de conformidad a la Ley de 4 de Diciembre de 1866, la Ley de 4 de Agosto de 1874, la Ley de 20 de Enero de 1883 y el Decreto de 20 de mayo de 1896. Un decreto de 1900, por su parte, ordenó extender el trabajo de la Comisión Radicadora de Indígenas a la provincia de Valdivia y, por Decreto de 30 de Enero de 1906, a Llanquihue.
A partir del año 1929, fecha en que cesó en sus funciones la Comisión Radicadora de Indígenas, y hasta el año 1961, se continuó el proceso de constitución de la propiedad indígena, mediante títulos individuales gratuitos de dominio, otorgados por el Fisco a través del Ministerio de Tierras y Colonización, de conformidad a las Leyes N° 4.111 de 1931 y 14.511 de 1961.
A partir de 1980 y hasta el año 1990 se transfirieron 51 predios, asignados a personas de origen indígena a título individual, de conformidad a las normas del D.L. 2.568 de 1979, a través de la Dirección de Asuntos Indígenas del Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP – DASIN).
Desde la entrada en vigencia de la Ley 19.253, se ha procedido a conferir títulos a un total de 5.014 familias indígenas, a quienes se les ha transferido tierras de dominio particular, adquiridas con cargo al Fondo de Tierras Indígenas por la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI), y tierras fiscales ocupadas y reivindicadas por comunidades indígenas.

Conforme a los antecedentes que la Comisión ha tenido a la vista, las tierras de origen comunitario (Títulos de Comisario, Potreros Realengo y Títulos de Merced) han sufrido un detrimento desde que comenzó el proceso de otorgamiento de títulos de dominio por el Estado a la fecha. La Comisión adquirió esta convicción luego de haber examinado una amplia evidencia histórica, la que consta en la Primera Parte de este Volumen, y un estudio sobre la situación de las tierras Mapuches, cuyos resultados se presentan en el Volumen 2 (Anexo) de este Informe. En ese estudio, se efectuó un análisis de la situación actual de la propiedad indígena, sobre una muestra de 413 títulos de merced, en las provincias de Malleco y Cautín, equivalente al 14,1 % de los 2.918 Títulos de Merced que el Estado otorgó entre los años 1884 y 1929. Sobre la base de antecedentes del Servicio de Impuestos Internos, se llegó a determinar que, del total de 83.587,9 hás. (correspondiente a la suma de los roles comprendidos dentro de los deslindes de los Títulos de Merced) que el Estado otorgó a comunidades mapuche a través de estos 413 Títulos de Merced -que constituyen la muestra del estudio- 26.459,3 hás., equivalentes al 31,6 % del total, se encuentran hoy en posesión de personas de origen no mapuche, naturales y/o jurídicas, de derecho público o privado.
Además, la Comisión logró constatar, con base a la evidencia disponible, que la pérdida de tierras mapuches ha tenido su origen en diversas circunstancias que es deber de esta Comisión evaluar. Para identificar en términos generales dichas causas de disminución territorial, se han distinguido dos períodos, en los que se verificaron las situaciones que en cada caso se indican, a saber:

a) Origen de la pérdida de tierras mapuches antes de la división de la comunidad

Comunidades mapuches que perdieron todo o parte de las tierras comunitarias por la apropiación de particulares que adquirieron derechos y acciones dentro de los títulos comunitarios. Esos adquirentes, no obstante estar premunidos de un título parcial –que alcanzaban a cuotas abstractas sobre el total- inscribieron la totalidad del título a su nombre. Sucesivas enajenaciones posteriores les permitieron sanear esos títulos, inicialmente inoponibles a las comunidades.
Comunidades mapuches que perdieron la totalidad del título comunitario de dominio por sentencia judicial. En este caso, fue reconocido el mejor derecho del particular que ostentaba título de dominio inscrito, anterior a la titulación, y que fue revalidado por la Ley de Propiedad Austral.
Comunidades mapuches que perdieron tierras comunitarias producto de la superposición de deslindes entre el título de merced y los predios colindantes, disputa que fue dirimida administrativamente a favor de los propietarios particulares, al producirse el proceso de división de las comunidades.
Comunidades mapuches que perdieron tierras comunitarias en manos de particulares ajenos a la comunidad. En este caso, terceros se instalaron en las tierras comunales, con o sin el consentimiento mapuche, y obtuvieron títulos de dominio al momento de producirse la división de las comunidades, división que en algunos casos fue propiciada por estos mismos adjudicatarios no mapuches.

b) Origen de la pérdida de tierras mapuches con posterioridad a la división de la comunidad

Consumada la división de la comunidad y, por tanto, una vez que se otorgaron títulos individuales de dominio a los comuneros mapuches, impidiéndose en términos generales y por disposición legal su enajenación, la Comisión pudo constatar, sin embargo, que hubo diversos períodos históricos en que mediante múltiples mecanismos – simulaciones, fraudes a la ley – dicha prohibición fue burlada, produciéndose así procesos de enajenación de esas tierras.

Consideraciones y recomendaciones específicas

Sobre la base de estas convicciones, es opinión de la Comisión que deben generarse mecanismos de reparación y, en lo posible, de restitución de las tierras mapuches cuando, en conformidad a los antecedentes, hubiere mérito para ello. La Comisión adquirió la convicción que, a través de los mecanismos y en virtud de las circunstancias que ya se relataron, las comunidades e individuos indígenas han perdido parte del dominio que, en su hora, les fue reconocido mediante la titulación. La Comisión adquirió la convicción que esos mecanismos y circunstancias fueron, en muchos casos ilegales, y no fueron detenidos en su momento por la falta de acceso a la justicia de los afectados y por las barreras culturales que les impedían tutelar debidamente sus derechos e incluso comprender las transgresiones de que eran víctimas. Las profundas diferencias culturales operaron en este caso como obstáculos para que los propósitos perseguidos por la titulación se cumplieran a cabalidad. Esas diferencias culturales y la deprivación de los integrantes de los Pueblos Indígenas, fueron usadas como ventajas ilegítimas –bajo la ley entonces vigente- por sujetos plenamente integrados. No se le escapa a la Comisión que esas situaciones –reprochables en su origen- han sido saneadas, desde el punto de vista del sistema legal, por la prescripción. Pero la Comisión adquirió la firme convicción que se trata de situaciones en las que el propio Estado tuvo responsabilidad al no brindar, de manera suficiente, los mecanismos de protección de esos títulos y dejarlos, en cambio, entregados a las comunidades que poseían barreras culturales, económicas y sociales para solicitar y obtener por sí mismas la tutela de sus derechos.
En virtud de estas consideraciones, la Comisión estima conveniente –y sugiere de manera formal- constituir una Corporación tendiente a dotar al estado de Chile de un mecanismo institucional que le permita llevar a cabo una política pública de reparación de las pérdidas de propiedad que se produjeron –es la convicción que la Comisión ha alcanzado- en muchos casos de manera ilegítima, con fraude al sistema legal y con obvia lesión de la justicia. La Comisión entiende que a los actuales propietarios de esas tierras nada puede serles, personalmente, reprochado y que, por lo mismo, el costo de la reparación no debe recaer en ellos sino en el conjunto de la comunidad nacional, pues no estamos aquí en presencia de un problema bilateral entre particulares, sino en presencia de un problema público que, como lo ha logrado acreditar la Comisión, posee profundas raíces históricas. Por lo mismo la Comisión entiende que el dominio actual debe ser en principio respetado; aunque, al mismo tiempo, la Comisión ha alcanzado la convicción que pesa sobre el Estado de Chile –y sobre toda la comunidad política- un deber de reparación en aquellos casos en los que se acredite que en las sucesivas transferencias de propiedad hubo defectos procedimentales que a la luz de la ley entonces vigente resultaban ilegítimos. Esta no es una reparación jurisdiccional, sino una reparación que debe ser alcanzada mediante mecanismos administrativos y en razón de consideraciones políticas que tengan en cuenta el interés de todos.
La Comisión ha alcanzado la convicción que entregar los reclamos de tierras de los pueblos y comunidades indígenas al tiempo –esperando que el olvido las sepulte- constituiría un error que alentaría conflictos frecuentes y permanentes. Es deber del estado –en opinión de la Comisión- instituir mecanismos a través de los cuales esas demandas puedan ser evaluadas y, cuando hubiere mérito para ello, satisfechas. La Comisión posee la convicción que instituir órganos y procedimientos para procesar y evaluar esas demandas y, cuando hubiere mérito, resolverlas, es el único camino que asegurará la plena integración de esos pueblos. Una reparación mediante mecanismos imparciales, que permitan juzgar esas demandas con sentido histórico, y financiada con cargo a rentas generales, es un mecanismo que la Comisión estima satisface criterios generales de justicia.
La Corporación de Reparación que la Comisión propone crear, deberá ser establecida por ley y poseer personalidad jurídica de derecho público. No poseerá funciones jurisdiccionales ni facultad de imperio. Con todo, en base a los antecedentes que la Corporación establezca, la administración deberá ejecutar la política de reparación hacia los Pueblos Indígenas que, en conformidad a las consideraciones que anteceden, establezca la ley. Deberá dotársela de personal técnico y patrimonio propio. Las competencias, integración y plazo de cumplimiento de sus objetivos, se sugieren a continuación:

Competencia:

Será de competencia de la Corporación de Reparaciones:

Hacer el catastro de las reclamaciones de tierras que se le presenten y que estén originadas exclusivamente en la pérdida de tierras originalmente incluidas en los títulos de dominio a que aluden los párrafos precedentes.
En conformidad a esas reclamaciones, completar y profundizar los estudios y antecedentes proporcionados por la Comisión Verdad Histórica y Nuevo Trato, determinando el origen y esclareciendo en cada caso el proceso de constitución de la propiedad que hoy obra en manos de propietarios no indígenas al interior de los títulos antes referidos.
Determinar, con base en dichas indagaciones, los casos en que procede que el Estado restituya y/o compense, aquellas pérdidas de tierras correspondientes a los títulos mencionados precedentemente.
Respecto a los mecanismos de restitución de tierras mapuches que actualmente se encuentran en el patrimonio de particulares, la Comisión recomienda que se favorezca la conciliación y, por tanto, se promuevan acuerdos transaccionales entre los interesados. Sin embargo, no habiendo tal acuerdo, es opinión de la Comisión que debe procederse a la expropiación de las tierras correspondientes, para lo cual, una vez concluido el trabajo de la Corporación, deberá redactarse una ley expropiatoria que establezca la expropiación de qué predios –conforme a las averiguaciones de la Corporación- será considerada de utilidad pública o de interés nacional.

Integración:

La Comisión sugiere que la Corporación –atendidas las particulares funciones que le competen- posea una integración que garantice su imparcialidad, su competencia técnica y su sentido histórico. Se recomienda por ello que la Corporación esté integrada por miembros de reconocida probidad, cuya trayectoria avale sus conocimientos y juicio para evaluar las reclamaciones que se sometan a su conocimiento. Así, se sugiere que la Corporación de Reparación esté integrada, por ejemplo, por ex ministros de la Corte Suprema; ex miembros del Consejo de Defensa del Estado; Rectores de Universidades de reconocida trayectoria; Un premio nacional de historia, etc. Estos miembros debería ser designados por el Presidente de la República con acuerdo del Senado.

Plazo:

La Corporación de Reparación debiera dar cumplimiento a su mandato en un plazo no superior a tres años. La brevedad de este plazo se justifica –en opinión de la Comisión- por la necesidad de conciliar en esta materia dos objetivos de política pública: de una parte, resolver las reclamaciones de reparación de los Pueblos Indígenas y, de otra parte, disminuir la inevitable incertidumbre que sobre las propiedades respecto de las cuales existen reclamaciones, se experimenta en la actualidad.

La Comisión entiende que el mecanismo que sugiere permite alcanzar tres objetivos de la máxima importancia: a) Instituir un mecanismo que, en conjunto con las restantes recomendaciones de la Comisión, permita evaluar y procesar las reclamaciones de tierras de las comunidades mapuches, creando así incentivos para que esas reclamaciones no se expresen de manera violenta o bajo la simple forma de presiones sobre el proceso político; b) Resolver las reclamaciones indígenas respetando la integridad patrimonial de los actuales propietarios, los que, en cualquiera de los mecanismos que la Comisión sugiere, se verán íntegramente compensados con cargo a rentas generales. Se evita así que un problema nacional grave en exceso a un solo sector de ciudadanos; c) Acabar en un plazo prudente –dos años- con la incertidumbre que actualmente pesa sobre los títulos de propiedad del sector, los que, expuestos a reclamaciones y presiones de diversa índole, pierden valor y desalientan inversiones.