4. Propuestas y Recomendaciones en el Ámbito de la Institucionalidad, la Definición y la Ejecución de las Políticas Públicas en Materias Concernientes al Interés de los Pueblos Indígenas

• Valorando los avances y logros alcanzados con la puesta en vigencia de la Ley 19.253 y el trabajo desarrollado por la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI), la Comisión se ha formado la convicción que la definición y puesta en aplicación de las reformas institucionales – a nivel constitucional y legal – que la Comisión recomienda acometer, supone complementar la institucionalidad vigente de modo de garantizar el efectivo ejercicio de los derechos colectivos y participatorios, cuyo reconocimiento y adopción sugiere la Comisión en este Informe.
  
• Es la opinión de la Comisión que las reformas en el ámbito de la institucionalidad debieran permitir abordar las siguientes materias:
  
  • - Establecimiento de una Institución que canalice la participación y consulta de los Pueblos Indígenas para el efectivo ejercicio de los derechos que emanan de la propuesta de Nuevo Trato.
    
  • - Creación de una entidad de investigación y promoción de los Pueblos Indígenas para dar a conocer la historia y realidad actual de los mismos.
    
  • - Instaurar mecanismos eficientes para el financiamiento de las políticas indígenas.
    
  • - Mejorar la pertinencia e impacto de las políticas públicas dirigidas a los Pueblos Indígenas.
    

• La Comisión estima que es necesario, considerando el conjunto de recomendaciones aquí propuestas, y en particular aquellas relativas al reconocimiento de los Pueblos Indígenas, concebir una institucionalidad de participación y consulta a través de la cual se efectúe el diálogo entre el Estado y los Pueblos Indígenas en todos los ámbitos de la Política Pública, y que se materializa de la siguiente forma:
  
  • (i) Dotando al organismo de consulta de rango legal.
    
  • (ii) Garantizando, por su intermedio, el ejercicio de los derechos participatorios que forman parte del estatuto jurídico que la Comisión propone reconocer a los Pueblos Indígenas; y que deben permitir ampliar y profundizar – y en ningún caso amagar - aquellos ya establecidos en la Ley 19.253.
    
• Es la convicción de la Comisión que la instauración de un órgano de consulta como el que se propone, permitiría al Ejecutivo - cuando deba pronunciarse sobre cuestiones que conciernen el interés indígena - tomar decisiones contando con información completa sobre las materias sometidas a su deliberación.
  
• La Comisión deja constancia que el órgano de consulta y participación que se propone no reemplaza al Consejo Nacional de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena que mantiene su vigencia y atribuciones de conformidad a la Ley 19.253, sin perjuicio de que la Comisión recomienda ampliar dicha instancia, incorporando a representantes de Pueblos Indígenas que en la actualidad no están representados (Quechua, Colla, Kawésqar, Yagán). Tampoco reemplaza las instancias de participación y consulta que corresponden a las comunidades y personas de origen indígena, de conformidad a la legislación vigente (Ley 19.153, Ley 19.300, etc.) y al estatuto de derechos que en este acto se propone.
  
• Como se ha expresado precedentemente, el reconocimiento de los Pueblos Indígenas por el que aboga la Comisión, conlleva el otorgamiento de un conjunto de derechos colectivos, los que han sido descritos precedentemente. En opinión de la Comisión, ese conjunto de derechos colectivos debieran coexistir con la condición ciudadana de los miembros de los Pueblos Indígenas quienes, de este modo, participarían de la formación de dos voluntades: la de los respectivos pueblos indígenas a los que pertenecen, y la de la comunidad nacional a la que ese pueblo está integrado.
  
• De lo anterior se desprende la necesidad de establecer instancias y procedimientos que, dotados de fuerza legal, permitan la formación de la voluntad común de los Pueblos Indígenas, optimizando su participación en la toma de decisiones sobre las políticas públicas que les conciernen. Con este fin, la Comisión recomienda la creación de un CONSEJO DE PUEBLOS INDÍGENAS.
  
• El Consejo de Pueblos Indígenas será un órgano representativo de los Pueblos Indígenas, generado democráticamente, independiente y distinto de las instancias gubernamentales encargadas de la definición y ejecución de las políticas públicas dirigidas a los Pueblos Indígenas, como es el caso de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena y otros organismos sectoriales que también definen y ejecutan políticas que conciernen a los Pueblos Indígenas.
  
• Este Consejo tendría las siguientes funciones:
  
  • - Pronunciarse sobre las propuestas de políticas dirigidas hacia los Pueblos Indígenas. En este sentido, el Consejo constituirá un órgano de consulta obligatoria, aunque no vinculante, para la autoridad gubernamental.
    
  • - Fiscalizar la ejecución de las políticas indígenas y, en particular, los planes, programas y proyectos ejecutados por la CONADI, ministerios y servicios velando por su pertinencia y adecuado uso de los recursos destinados a estos fines, informando de ello al Presidente de la República, a través del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, y recomendando medidas correctivas, si es el caso.
    
  • - Velar por el ejercicio de los derechos indígenas que se reconozca constitucionalmente, recomendando al Presidente de la República a través del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, el desarrollo de acciones con esta finalidad.
    
  • - Evacuar anualmente un informe sobre la situación de los derechos de los Pueblos Indígenas de Chile.
    
• El Estado deberá garantizar el financiamiento de la operación y funcionamiento del Consejo de Pueblos Indígenas.
  
• Para el adecuado ejercicio de sus funciones, el Consejo de Pueblos Indígenas podrá requerir la asesoría del Instituto de Investigación y Promoción de los Pueblos Indígenas, cuya creación se propone más adelante, quién podrá proporcionarle apoyo técnico.
  
• Los integrantes del Consejo de Pueblos Indígenas, en un número y proporción que corresponderá determinar cuando se diseñen los instrumentos legales pertinentes, deberán ser elegidos democráticamente, con base al mismo Registro Electoral Indígena cuyo establecimiento se propone precedentemente.
  
• Sin perjuicio de lo anterior, en las normas legales que corresponda diseñar para su establecimiento, integración y funcionamiento, deberá considerarse muy especialmente los sistemas de representación tradicional vinculados a conceptos territoriales propios o tradicionales, y garantizarse la representación de todos los Pueblos Indígenas de Chile.
  
• El Consejo de Pueblos Indígenas podrá tener capítulos regionales, cuya integración, procedimientos de funcionamiento, funciones y demás aspectos, deberán ser objeto de estudio y definición cuando se diseñen los instrumentos legales pertinentes.
  

• La Comisión estima necesaria la creación de un organismo especializado, de alto nivel profesional y técnico, que colabore en el proceso de definición, seguimiento y evaluación de las políticas, planes y programas dirigidos a los Pueblos Indígenas, a través de la realización, coordinación y difusión de estudios e investigaciones acerca de la historia y realidad actual de los Pueblos Indígenas de Chile.
  
• El INSTITUTO DE INVESTIGACIÓN Y PROMOCIÓN DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS, estará integrado por profesionales de alto nivel; será dirigido por un Director Ejecutivo; y contará con un Consejo Ejecutivo, el que estará integrado por tres consejeros designados por el Consejo de Pueblos Indígenas, dos consejeros nombrados por el Presidente de la República, y el Ministro de Cultura, que lo presidirá.
  
• La sede principal del Instituto de Investigación y Promoción de los Pueblos Indígenas estará en la ciudad de Santiago, pudiendo además establecer las siguientes sedes regionales:
  
  • - Instituto de Investigación y Promoción de los Pueblos Indígenas del Norte.
    
  • - Instituto de Investigación y Promoción del Pueblo Rapa Nui, con domicilio en Isla de Pascua.
    
  • - Instituto de Investigación y Promoción del Pueblo Mapuche.
    
  • - Instituto de Investigación y Promoción de los Pueblos Indígenas Australes, con sede en la ciudad de Punta Arenas.
    
• El Instituto de Investigación y Promoción de los Pueblos Indígenas, tendrá las siguientes funciones principales:
  
  • - Promover la más amplia difusión de los resultados del trabajo de la Comisión Verdad Histórica y Nuevo Trato, a nivel de la enseñanza escolar, el mundo académico y, en general, de la sociedad chilena; a través de la edición de publicaciones, la realización de eventos académicos, y campañas de difusión con esta finalidad.
    
  • - Colaborar en el diseño y formulación normativa de las reformas legales, reglamentarias y administrativas que corresponda, como resultado de la adopción del estatuto jurídico que la Comisión recomienda reconocer a los Pueblos Indígenas; incluyendo muy particularmente aquellas relativas a la enseñanza de la historia y la readecuación a que deba ser sometido el sistema educacional.
    
  • - Desarrollar, probar y proponer la incorporación de metodologías que permitan mejorar la pertinencia, eficiencia y eficacia de las políticas, planes y programas dirigidos a los Pueblos Indígenas, recogiendo los avances experimentados en torno a estas materias en otros países de la región y del mundo, y las recomendaciones que se proponen más adelante.
    
  • - Desarrollar estudios que aporten información de utilidad para la toma de decisiones relativas al establecimiento, demarcación e implementación de sistemas de gestión en los territorios indígenas a que se refieren propuestas precedentes.
    
  • - Promover, colaborar y ejecutar estudios e investigaciones a solicitud del Consejo de Pueblos Indígenas, que alleguen antecedentes que contribuyan al proceso de toma de decisiones acerca de las políticas indígenas.
    
  • - Ejecutar, coordinar la ejecución y/o incentivar la implementación de las actividades de capacitación a funcionarios públicos que se propone más adelante.
    
  • - Desarrollar estudios y promover acciones con la finalidad de favorecer procesos indentitarios al interior de los Pueblos Indígenas, proteger su patrimonio histórico y cultural, y generar condiciones para el pleno goce de los derechos indígenas.
    

• La Comisión recomienda la creación de un FONDO GENERAL INDÍGENA (FGI). Este Fondo General Indígena integraría en un sólo organismo todos los fondos de financiamiento asociados con el mundo indígena (Fondo de Tierras y Aguas Indígenas, Fondo de Desarrollo Indígena, Fondo de Educación y Cultura), así como los recursos involucrados en programas gubernamentales para Pueblos Indígenas pero ajenos a la CONADI (Becas, Educación Intercultural Bilingüe, Salud Indígena, etc.).
  
• Este Fondo tendría la ventaja de permitir una asignación flexible de los recursos de los fondos que lo integrarían, según las áreas que los mismos pueblos sugieran a través del Consejo de Pueblos Indígenas, y lo que determine el Consejo Nacional de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena; y una mayor y virtuosa articulación entre las iniciativas orientadas a la ampliación y/o restitución de tierras y de aguas, aquellas destinadas a mejorar el desempeño de las economías indígenas en relación a la producción de bienes y servicios, y aquellas iniciativas que tienen por finalidad aumentar los niveles de capacitación y educación.
  
• No obstante, la Comisión estima que el Fondo General Indígena deberá garantizar una base para responder a la demanda histórica de tierras indígenas, que en ningún caso podrá ser inferior al 60% del presupuesto asignado en la actualidad (presupuesto 2003) al Fondo de Tierras y Aguas Indígenas.
  
• A través del Fondo General Indígena, debería por sobre todo privilegiarse la propia opción de las comunidades, grupos y familias indígenas, respetando sus preferencias a la hora de asignar los recursos, lo que debería ser garantizado a través del establecimiento de mecanismos adecuados, eficientes y eficaces. En opinión de la Comisión, deberían ser las propias comunidades, grupos y familias indígenas las que decidan si los recursos que se les entregarán los quieren invertir en tierras, cultura, vivienda, o en educación y capacitación para sus miembros. Sin perjuicio de esta autodeterminación, se sugiere aumentar la inversión en el área educación debido a la necesidad de inversión en capital humano y a la baja productividad de las tierras traspasadas a través del FTAI.
  
• El FGI debería contemplar un significativo aumento de los recursos invertidos en los Pueblos Indígenas. Sin considerar los montos destinados a la Jornada Escolar Completa (que no discriminan por pueblo indígena), los distintos fondos indígenas suman recursos por unos $25.000 millones. La Comisión propone inicialmente un aumento de 40% en estos recursos, del orden de $10.000 millones por año, destinando al menos el 50% de estos recursos adicionales a incrementar los recursos hoy disponibles para el financiamiento de programas de educación y capacitación. Esto permitiría más que doblar los recursos que hoy se destinan a estos fines. El monto exacto del aumento de recursos, en todo caso, debe ser determinado de acuerdo a las disponibilidades de fondos públicos y la prioridad que se le dé a este mecanismo.
  
• Para incentivar la participación del sector privado en el apoyo a la educación y capacitación de los Pueblos Indígenas, se propone extender los beneficios de la Ley Valdés[1] a toda donación que tenga como fin apoyar la educación y capacitación de los pueblos originarios.
  
• La puesta en marcha del Fondo General Indígena requiere de una redefinición de los fondos que lo integrarán y una coordinación adecuada con los programas indígenas que ejecuten ministerios y servicios distintos a la CONADI, considerando las recomendaciones que en este sentido pueda sugerir el Consejo de Pueblos Indígenas:
  
  • - El Fondo de Tierras y Aguas Indígenas (FTAI) debe operar de conformidad a lo que establece la Ley 19.253. La asignación de los recursos destinados a la adquisición de tierras, según lo dispuesto en el artículo 20, letra (b) de esta Ley, deberá acogerse a las prioridades que se establezcan para estos efectos como resultado de la aplicación del mecanismo de reclamación de tierras cuyo establecimiento se ha propuesto precedentemente.
    
  • - El Fondo de Desarrollo Indígena (FDI) debe fortalecer las acciones destinadas a promover el desarrollo integral de los Pueblos Indígenas. La Comisión recomienda estudiar una mayor destinación de recursos a programas como los de Capacitación en Gestión Social Indígena y el Subsidio para el Fortalecimiento de la Sociedad Civil Indígena implementados en años anteriores; y a la ejecución de acciones que tengan por finalidad apoyar el manejo, gestión y aprovechamiento con fines productivos de las tierras entregadas a los Pueblos Indígenas a través de los diversos mecanismos hoy en operación.
    
  • - El Fondo de Educación y Cultura (FEC) debe adquirir existencia legal, ampliando la actual aplicación de las Becas Indígenas y asegurando su igualdad ante los otros fondos que conformarán el FGI. A su vez, el FEC debe dar mayor prioridad al traspaso de la cultura indígena en la educación básica y secundaria que se les entrega a estos pueblos. Esos estadios del sistema educacional son de vital importancia formativa y fortalecerlos refleja una apuesta por el desarrollo armónico de los Pueblos Indígenas del país.
    
• En todo caso, el diseño de este Fondo General Indígena, deberá permitir la ejecución de las políticas, planes y programas que corresponda implementar, en conformidad al estatuto jurídico que la Comisión recomienda reconocer a los Pueblos Indígenas.
  
• Sin perjuicio de lo anterior, la Comisión estima que será prioritario garantizar procedimientos que garanticen la más eficiente y eficaz articulación de las iniciativas financiadas con cargo a estos fondos, de manera de favorecer articulaciones y sinergías que aumenten el impacto de la intervención del Estado en las condiciones de vida y el bienestar de los Pueblos Indígenas.
  

• La Comisión recomienda fomentar la participación directa de individuos o grupos indígenas en la ejecución de los planes, programas y proyectos estatales dirigidos a los Pueblos Indígenas. Se plantea así generar una base más amplia de prestadores de servicios sociales y profesionales de origen indígena. Este mecanismo puede ser implementado en algunas áreas principales:
  

• La incorporación de indígenas en la ejecución de las políticas sociales requiere de esfuerzos institucionales orientados a:
  
  • - Capacitar: Los individuos o grupos indígenas que se incorporarán a la oferta pública deben ser capacitados en la entrega de los servicios que proporcionarán, para que las prestaciones que otorguen sean pertinentes y de calidad. Las capacitaciones permitirán entregar a las comunidades indígenas las herramientas necesarias para que enfrenten sus problemáticas desde la cultura en forma adecuada.
    
  • - Flexibilizar la regulación vigente: Las regulaciones institucionales deben flexibilizarse para permitir el ingreso de indígenas a los sistemas institucionales.
    

• - Discriminar positivamente el contrato de prestadores de servicios de origen indígena: Es necesario favorecer en concursos y fondos públicos a los grupos indígenas que deseen participar de la ejecución de políticas públicas en sus respectivas comunidades. Esto se puede lograr mediante la entrega de un puntaje adicional a estos grupos en los procesos de postulación. Programas manejados por FOSIS e INDAP, y el SERVICIO PAIS son candidatos naturales a fortalecer la presencia de profesionales indígenas en la implementación de sus proyectos.
  

• Para favorecer y facilitar la relación del mundo indígena con los servicios públicos y empresas privadas, la Comisión recomienda ampliar los programas de capacitación para funcionarios no-indígenas en cuestiones relativas al mundo indígena. Esto ayuda a disminuir la brecha cultural y dar mayor pertinencia a la ejecución de programas y comprensión del quehacer indígena.
  
• No cabe duda que los Pueblos Indígenas saben más del mundo no-indígena, que a la inversa. Es momento que los empleados públicos y privados comprendan mejor a las poblaciones con las que trabajan, de manera de entregar un servicio más apropiado.
  
• Al igual que el punto anterior, se sugiere que sean preferentemente individuos y grupos de origen indígena quienes se hagan cargo de esta capacitación.
  

• La Comisión constata que, junto con las políticas, planes, programas y proyectos que les están privativamente dirigidos, los Pueblos Indígenas también son usuarios de otras políticas y programas públicos de acceso universal, por lo general financiados con fondos sectoriales.
  
• La Comisión estima que es necesario dotar de pertinencia a esas políticas y programas para que ellas, junto con ser consistentes con la política indígena del Estado, incorporen y resguarden adecuadamente las particularidades culturales de los Pueblos Indígenas.
  
• Asimismo, la Comisión constata que, tratándose de programas sectoriales de acceso universal, puede resultar – según los casos - más eficiente dotar a esos programas públicos de pertinencia, antes que diseñar e implementar programas que, atendiendo a iguales objetivos y/o problemas, estén sólo dirigidos a los Pueblos Indígenas.
  
• Dotar de pertinencia a esos programas públicos de acceso universal, puede requerir una inversión adicional en tiempo de los profesionales, en plazos de ejecución, o en recursos financieros. Por esta razón, la Comisión estima que debe considerarse la asignación de recursos presupuestarios para el financiamiento de Convenios a través de los cuales se estudien e introduzcan adecuaciones a estos programas, de manera de dotarlos de pertinencia cultural.